中国国家治理内涵与历史演变
21世纪以来，治理理论风靡全球。在中国社会科学领域，“治理”一词不仅成为业内的流行语，也上升为一种分析工具，成为推进中国政府改革、壮大社会力量、促进社会和谐发展的重要理论。[20]治理改革的推进目前在中国国内从微观到宏观领域正如火如荼地上演着。从微观领域的公司、单位的治理，到宏观层面的政府治理或国家治理，要“治理”不要“管制”成为一种政府改革的时尚。党的十八届三中全会召开以来，政府层面数次提出要进行中国国家治理现代化建设，提出“国家治理体系和治理能力现代化”是一种全新的政治理念。这种国家治理现代化建构理念的提出实际上就表明中国有着进一步加大政治现代化建构步伐的决心，政府也希望用国家治理现代化的建构来回应国内公民和社会政策参与的诉求。理想已经提出，那么在实践中如何真正有效地推进国家治理现代化的建构？本书认为，一个国家治理现代化的建构不能祈求于别人，完全模拟别人，因为每个国家治理现代化建构的背景存在差异性，如何在中国现有国情的基础上快速地推进国家治理现代化的建构需要从国家治理的历史和现实生态分析入手。
1.国家治理
何为国家治理？学界众说纷纭。“治理”一词首次应用于詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森的专著《组织中的二重性与选择》里面的一篇文章即《大学治理》当中。到了20世纪90年代，治理已经被广泛地应用于公共政策制定和分析中，直到1989年世界银行在探讨非洲国家发展问题时用“治理危机”解释非洲问题，随后治理就被广泛地指涉殖民地和发展中国家的政治状况问题。[21]自此，中国语境下治理主要指涉统治与管理，西方语境下意为控制、操作和引导。现如今对治理解读的概念是比较多的，一般意义上是指在一定范围内运用权威来维持社会秩序，满足各方利益诉求，从而最大可能增进公共利益的过程。[22]从该定义可以看出，治理理论蕴涵几个要素：多元化治理主体、治理客体围绕公共领域、参与式治理模式。从治理研究主体层面上看，治理可分为全球治理、国家治理、区域治理、地方治理和社区治理。“国家治理”一词大多指涉一种政治制度。在这种制度下强调权威在政府与行业组织之间呈现的是一个分散结构，目的在于维持效率与效用机制的存在。[23]国家治理意味着国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，围绕公共事务进行调控、引导，以便推进国家治理善治状态的实现。可以看出，国家治理包括几个要义：一是国家治理主体包括个体、政府和行业组织。在国家治理理念下，政府已经不是唯一权力的执行者。此时，公共权力呈现多元化的特点，不同于传统政治统治的特点，国家治理形成了政府——企业——社会组织的三维治理模式。二是国家主要职能仍然是维系统治阶级政治秩序的稳定和利益的获取。三是国家治理客体是公共事务。四是国家治理政治目标取向是实现善治，形成上下互动的合作管理模式。五是公共利益最大化是国家治理的价值追求。由此可见，国家治理实际上是为了实现善治的政治目标，人们充分地利用社会组织政策参与功能承担管理公共事务，并进一步去实现公共事务管理的科学化和公共利益的最大化。
国家治理的本质是受国家本质所决定的。 自国家产生以来，国家的治理活动就开始了，国家的本质也一直伴随着和决定着国家的治理本质。马克思主义理论认为国家具有两重性，一是政治统治功能；二是社会公共事务管理职能。国家的两重性决定着国家的本质就是阶级统治和公共管理。因此，在国家治理过程中一直伴随着政治统治功能为阶级服务以及公共事务管理功能为公共服务的现象，两者对应的管理模式，前者依靠暴力，后者是依靠服务和协作。随着人类社会的不断发展，国家政治统治功能渐趋衰弱，公共服务功能逐渐扩大，国家公共治理能力将会逐步提高。
国家治理最终目标是实现善治。所谓善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征在于政府与其他组织或者公民共同管理公共生活，是社会和国家的一种新型关系，是两者的最佳状态。按照学者俞可平的总结，善治一般包含六大要素：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性。[24]学者俞可平认为，善治从本意上就是指涉国家权力向社会的回归，还政给民的过程。善治离不开政府，但是更离不开政府以外的公民及其组织，没有公民或者组织的合作治理，善治就不会实现。因此，可以这样说，没有公民和社会力量的强大和政策参与，就不会有真正善治的实现。正如有些学者指出，没有公民、社会组织、政府的彼此协作就没有善治的出现，善治是彼此互动的结果。[25]从政府层面上讲，政府透明、可信赖。因此，政府是服务型政府、法治政府和有效性政府。政府在构建政府、市场、社会的三维互动中，要保持社会公正，制定规则，提供彼此协作和参与的渠道。政府权力同时也受到约束，人们要防止政府权力的独断，政府要善于倾听底层的呼喊；从市场层面上看，市场尽管是最富有自由和创造空间的地方，但其本身存在局限性，需要政府出面进行再次分配来解决市场失灵的问题，从而实现社会公平和效率协调；从公民社会层面上看，公民社会由于其独特的特性可以增加公共政策决策的科学化、提升政府的合法性、增加政策的透明性等。由此，学者俞可平认为，良好的治理需要一个健康的社会，它依赖于政府与公民之间的积极合作，形成于自觉的权威认同。
2.中国国家治理历史与现实
随着全球化、后工业社会、信息社会的来临，许多国家为了应付复杂的社会管理，纷纷对国家管理模式进行了一定的调整。调整的内容基于两大因素考虑：一是市场对经济发展日益增大的作用；二是政治民主化成为大多数国家发展的趋势。[26]尽管人们应对的趋势有些相似性，但不同的国家在国家治理领域所追求的目标是不一致的，每个国家治理所处的环境、途径等也都不一样，导致了选择实现国家治理现代化的途径存在差异性。
就发达国家来说，长期沐浴在福利制国家下幸福、宁静的生活逐渐被打破，人们由此面临带来诸多的社会问题。20世纪80年代，人们的幸福生活逐渐被打破，取而代之的是福利制国家中“三高问题”所造成的结构性生活障碍，日益突出的问题给当时的人们造成了巨大的痛苦[27]，西方社会的政府也由此频繁地出现财政危机、信任危机等问题；再加上科层制弊端频繁出现，面对变化多端的外部环境，政府愈发难以回应公民和社会的需求，政府因此面临着合法性的挑战。应对挑战需要开展国家治理模式的创新，那种把商业领域治理经验、公民和社会组织介入国家治理的尝试逐渐成为发达国家走向国家治理现代化优先的路径选择。发达国家治理现代化的成功与自身国家所处的环境密不可分，长期沐浴在良好的法制制度和社会组织发达的国度里面，国家治理的诸多主体具备了参与治理的能力和素养。
反观发展中国家，由于发展中国家普遍地面临民族自身发展的问题，如何构建一个适合自身发展的制度秩序显然成为发展中国家当前更为急需的问题。不同于发达国家具备良好的民主制度和成熟的社会组织治理能力，发展中国家在国家治理能力方面显然不如一些发达国家那么容易得到提升。有些发展中国家国家治理能力落后导致国家政权不稳和秩序失序，国家从此陷入四分五裂当中。由此，怎么提升自身国家治理能力成为当今很多发展中国家亟待解决的问题。中国也是一个发展中大国，刚好也处在大国转型时期，转型时期带来的社会矛盾和社会不稳定因素在增大。如何提升国家治理能力和完成国家治理的现代化是需要学界和政府加以研判和推行的一个重要领域。从世界发展中国家的治理实践上看，发展中国家的治理能力整体上较为低下。因此，发展中国家的治理是全面治理，存在政治上的治理和政府上的治理。从政治层面治理上看，国家要注重推行符合自身国家性质的政治民主化；从政府层面治理上看，政府需要学会与其他力量合作，共同展开公共治理。就中国而言，中国国家治理显示出独特的基础和经历。
第一，国家治理现实基础[28]。从政治前提上看，我国是一党执政，其他党参政议政的社会主义国家，发展政治民主治理必须服从我国整体的政治架构；从国家结构形式上看，政府在国家治理中起到核心的领导作用；从基本国情上看，人口和民族的众多加剧了国家治理的复杂性。同时，国家资源的贫乏和经济社会发展的不平衡性等因素也造成了国家治理困难的出现。
第二，国家治理实践轨迹。首先，改革开放前，我国管理模式的特征是权力高度集中，是全能型国家治理模式。从内部权力系统上看，党对社会实行全面领导，权力运行主要是自上而下的路径，通过对国家的领导和对社会的领导，党实现了执政党领导地位。 自上而下的权力运行模式在早期把中国从一个一盘散沙的国家迅速地凝结成一个具有强大的民族意识和国家意识的国家，对于新中国崛起起到了功不可没的作用。但过于集中的权力也很容易造成一言堂现象，阻碍了社会的发展。从外部系统上看，中国社会特征是国家掌控社会，形成了一个全能型的国家治理结构。全能型国家，学者萧功秦认为是指社会由一个高度组织化的党政机构，在全能意识形态的指引下，使国家权力全方位地渗透到社会各个细胞里面，并有效地控制社会各个领域，从而通过社会动员实现了党政社会发展目标。[29]学者邹谠认为，从国家与社会关系上看，全能型政府就是指政治机构权力可以随意地、无限制地侵入和控制社会的每一个阶层和领域。[30]新中国成立后到改革开放前，中国一直是经济上实行计划体制、政治上实行权力一元化的集权体制，国家统摄社会，政府与民间几乎合为一体。在全能型国家权力体制的影响下，国家治理主要的主体就是政府本身，政府权力无所不在，社会或者组织没有过多的参与空间和渠道，社会被政治国家淹没在权力包裹之中。学者陈春常认为，全能型国家治理体现了几个特征[31]：一是党和国家一体性及其治理主体的一元性；二是强国家—弱社会的治理结构模式；三是意识形态化、群众运动和阶级斗争的治理路径。由此可见，全能型国家治理模式实际上不是现代意义上的治理，只能是国家统治或者国家管制。因为从全能型国家治理的特征上看，全能型国家治理主体是单一的，也即是政府自身。全能型治理模式不存在现代意义上治理主体多元化的特点，全能型国家治理权力的通道只是从上到下，缺乏从下到上。由此，早期的全能型国家治理尽管为中国早期现代化的建设打下一定的基础，比如，为现代工业体系和后期国家治理现代化的建构提供了一定的物质和社会基础等，但此种治理模式最后也把中国国家治理引向了“文化大革命”，国家治理现代化建设的步伐也因此出现了较大的波折，甚至我国也因此差点葬送了国家治理现代化的建构。
其次，改革开放后，中国国家治理渐趋从全能型国家治理模式向现代治理模式转变，并逐渐形成了有中国特色的国家治理模式。国家治理的主体开始由单一国家治理主体渐趋向多元治理主体方向前进，表明中国国家治理逐渐向现代化迈进。中国国家治理模式转变的原因有很多，但最深层的原因恐怕是源于：（1）经济体制的转变。中国在改革开放以后采用市场经济体制取代计划经济体制，经济体制的改变催生了国家治理模式的转变。计划经济体制的一大特点是市场的一切都是政府在管制，政府职能除了管理公共事务，提供公共产品，也会驾驭或者渗透到微观市场主体——企业的任何领域中。政府过多的管制违背了市场的机制和规则，降低了市场自身资源配置的优势。对像中国这样一个人口众多、资源相对贫乏的国家来说，计划经济体制的弊端已经到了无以复加的地步了，改革的趋势势在必行。在中央正确的领导下，中国开始了中国特色的市场经济体制建构的推进。时至今日，市场经济体制也初具规模。经济体制的转变给我国最大的冲击就是国家或者政府不是微观或者社会领域唯一的权威或者管理者，社会或者企业有选择自由和发展空间的权利，国家的治理主体开始呈现出多元化趋势。同时，市场经济体制的推进也会培养出大批追求独立、 自由活动空间的个体和组织，自由竞争环境塑造了个体或者组织良好的竞争意识和独立人格的公民精神，政府权力 下放也有所对应的职责，完成了政府和个体、者组织共同治理局面的建构。因此，市场经济体制的建构是全能型国家治理转型的基础条件，也是中国走向国家治理的现代化之路最有力的助推器。（2）政治体制的改革。中国政治体制改革的推行促进了全能型国家治理模式的转型。全能的计划经济体制塑造了全能的政治集权模式，也形成了高度一元化的领导体制、单向度的权力运行模式和央地治理模式；再加上传统帝制下所形成的独特政治文化底蕴注定了中国现代国家治理模式的建构不是一蹴而就的事情。 自改革开放以来，为了顺应国家治理模式的转型，中国也在党政管理模式、行政体制改革、地方治理和行业组织治理等方面作出了巨大的改变。其具体表现在：（1）从党政关系调整上看，中国积极转变党的领导方式，实现党政分开。党和政府的关系是比较复杂的，存在一些缺位和越位等问题。为了让党和政府都回归自身的责任范围之中，重塑彼此关系成为党政关系调整的重要核心支撑点。1980年，邓小平同志提出党的领导不兼任政府职务，党的领导集中精力去管党自身问题，这样利于改善政府与党的彼此关系，理顺彼此责任，提升各自的服务意识。[32]随后，江泽民同志和胡锦涛同志也提出要加强党的执政能力建设，“依法治国”和“科学执政、民主执政、依法执政”等方案渐趋成为党政关系调整的整体方案。通过初步调整党政关系，党逐渐回归自身政治意识架构上，不去直接干涉行政事务，由此逐渐使国家权力开始下放并最终形成政府为主导的多元治理模式。（2）从行政体制改革上看，政府通过数次机构改革运动逐渐把政府再造和建构有效政府作为推动行政体制改革的目标。政府由此改变了自己的服务意识，理顺了政府与企业的关系，还权于社会。国家治理开始向多党合作方向改变，全能型政府由此变成服务型政府，从而推进国家治理模式的变化。政府机构经历了数次的改革，尽管有时改革显得步履艰难，但改革依然不断地在尝试中推进，因为行政体制的改革不仅是市场经济体制建构的需要，也是国家政治体制改革的必然要求。在数次改革中，政府改革的主要集中点在于：理顺政府与市场关系；转变政府职能；加强政府治理建设。市场经济的发展需要有限政府的出现，而计划经济体制下所形成的全能型政府过多地侵蚀了私人空间，制约了企业的发展。因此，政府改革首先是转变政府职能，提升政府服务水平。一方面政府要进行大部制等方面的改革，减少机构臃肿的现象，切断管理职能过多链条；另一方面政府要提升政府职员的素养，通过公务员招生、法治化建设和腐败治理等措施，逐步把政府变成服务型政府，以便顺应市场经济发展的要求。通过政府改革，政府理顺了政府与市场的权力关系，政府由此变成掌舵者而不是划桨者，政府可以集中主要的精力去提升公共产品的服务水平，以便提升政府公共治理水平。随着市场经济不断的发展，国家或者是政府必须要建构一套适应市场经济体系发展的制度和机构，去迎合市场经济发展的客观需要，从而从根本上改变旧式的国家治理结构，促进当今国家治理结构的优化。（3）从地方治理上看，央地分权治理结构的初步形成改变了全能型国家治理模式。中国在1956年“三大改造”基本完成以后，建构了独具中国特色的计划经济体制和基本经济制度。在独特体制的长期作用下，中国不仅进入社会主义制度的康庄大道，也建构了央地零和博弈的权力关系模式。零和博弈权力关系模式数年来一直行塑着政府纵横关系的运作方式和基本格局，直接影响着国家权力、利益和资源的分配走向。毛泽东同志曾经认为：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对于我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们国家这样…… 有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性要好得多。”[33]可是，在计划经济体制下形成的权力高度集中于中央的权力分配模式显然无法实现毛泽东同志所希冀两个积极性都美好的愿望。由此，改革开放以后，人们逐渐意识到问题的症结所在，政府进行了两次体制改革：一次是计划经济体制向市场经济体制的变迁；另一次是逐步发展和完善社会主义市场经济体制。最终，在保持基本政治结构不变的情况下，中国完成了政治上和经济上的转变。在政治上，改革政治体制，调整中央和地方关系，采用民主集中制原则，给地方更多的权力空间。邓小平同志认为，通过政治体制改革去调动群众的积极性，提高人们的工作效率，克服官僚主义。他也认为，改革内容首先要党政分开，其次要权力下放，最后要精简机构。[34]权力下放确实改变了计划经济体制下权力过于集中于中央、而地方没有权力的权力分配模式，但分权也出现一些问题，比如随着政府权力大量的下放，地方政府出现对抗中央的情况、中央权威出现流失和中国失去大国治理能力，并就此弱化了中央宏观治理能力等问题也日渐困扰着中国未来的发展。为此，从经济上，中央政府在20世纪80年代以后，先后进行了“分灶吃饭”财税包干制和分税制改革。通过改革加强了中央财政能力，提升了中央政府的宏观管理能力，从而形成了一个政治上是单一结构、经济上是经济联邦主义的二元治理结构。在二元治理结构模式的影响下，地方政府有了新的价值取向，其行为模式也变得复杂，地方政府自身利益主体性的凸显形成一种新的制度性安排，即分而治理制度。[35]分而治理的制度安排使早期全能权力模式下零和博弈的央地关系变成了分而合治的分权治理模式。治理模式的变化改变了中国国家治理模式的整体结构。（4）从行业组织治理上看，初步发展中的行业组织逐渐承担了国家治理主体部分的角色功能，治理分担改变了早期中国全能型国家治理模式。改革开放以后，中国经济领域发生巨大的变化，在市场经济体制建构为主导下所呈现的社会巨大转型也悄悄地改变着传统的国家与社会关系。国家与社会关系的变化释放了巨大的社会空间，从而为行业组织的成长提供参与的治理空间机遇。行业组织，如，温州商会这样的组织，在自身所在领域内逐渐承担国家分离出来的社会治理权力，成为国家治理或者政府治理多元主体之中的重要支点。一般来讲，改革开放以后行业组织的发展大约有四个重要阶段：一是1978—1992年。随着1978年改革开放的推进，在国务院颁布《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》及其后来修订版公布的影响下，到1992年，民间行业组织蓬勃发展起来，结社革命吹遍了中国的大江南北。行业组织的出现影响国家权力结构，“始于改革开放称为 ‘结社革命’的汹涌浪潮，在得到来自体制内自上而下的支持和唤起全社会极为广泛的公众参与的同时，也对原有的制度框架提出前所未有的挑战。这些奔涌而出的数以万计的大量民间组织，在体制上并没有相应的法律、法规和制度架构加以规范，形成了几乎混沌的初始状态。这种状态随着中国政治波动势必触及体制的容忍底线，从而提出制度建构问题”。[36]可见，此时的民间组织对权力的诉求，一方面得到政府的支持，另一方面又被政府所压制，但不可否认的是，彼此的博弈中的互动行为正在悄悄地促使国家治理的主体从唯一向多元的转变。尽管此时国家依然是主要的掌控者，对于民间组织来说，国家依然是绝对的引导者和控制者，但行业组织毕竟有了些许自由空间。二是1992—2002年。随着1998年中国再次修订社团管理登记条例，行业组织参与空间在增加，行业组织也逐渐参与经济生活以外的公共领域，在政府的引导下积极地参与政治生活和文化生活等。20世纪90年代以后，行业组织有了长足的发展。各种民间组织不仅出现在国家边缘地带，而且在国家与社会之间、国家与市场之间、社会与市场之间、国家体系内部、社会体系内部和市场自身内部等各种可能的公共领域，通过积极吸纳社会资源，动员民众广泛的参与，并最终形成一个有别于国家和市场之外的公民社会体系。[37]中央也开会进行修订民间组织管理条例，从顶层制度设计上为行业组织参与国家治理提供制度支撑。三是从2002年起至今。此阶段社会力量在中国的发展进入了良性的轨道，发挥社会力量参与国家的治理已经成为学界和中央共同的心声。党的十六大以后，国家把发挥行业组织治理功能提高到国家战略层面，并逐步形成了“四位一体”的治理模式。2007年党的十七大报告肯定社会组织在社会主义民主政治建设中的积极意义，从顶层为行业组织政治学意义的出现奠定了基础。在党的报告中，党提出“要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增加社会自治功能”，并且第一次把民间组织改为社会组织。民间组织的成长已经不是一般意义上的建设和发展，而是一种新的社会机制和社会力量的发育和成长。[38]社会组织在自身努力发展和政府主导下逐渐成长为一个可以承担并且未来一定会更加承担国家治理责任的主体之一。这似乎表明，传统意义上全能型国家治理模式因为社会组织的政策参与而体现出一个新的治理趋势。
基于国家治理历史和现实的分析看，中国国家治理现代化的推进有着多年的发展历史，且已经有了初步的成果，因为经过国家与社会关系的微调，行业组织有了些许的制度发展空间，参与治理的能力逐渐彰显出来，并在国家治理中初步承担了治理能力，这表明，中国国家治理体系和治理能力都有较大的发展。但不可否认的是，当前中国国家治理现代化的建构仍然任重道远，因为无论是中国个体参与治理的渠道，还是行业组织参与的渠道都面临着短缺，这势必会影响国家治理主体治理能力的提升和培育。而一旦一个国家治理主体参与治理渠道不多或不畅，那国家就很难具有良好的国家治理体系和治理能力，更别说实现国家治理现代化的建构。