中国国家治理模式变迁：基于温州商会政策参与的视角
考察中国国家治理模式的变迁不仅可以折射出早期国家与社会关系，反映出行业组织政策参与的情况，也可以思量未来国家治理模式现代化如何建构的问题。中国国家治理模式的变化其实也体现出行业组织自身参与政治生活的状态。在国家与社会关系的调整下，行业组织的政策参与行为呈现从无到有，再到渐趋频繁的趋势。行业组织政策参与行为的变迁既促进了中国现代民主制度的发展，也折射了中国国家治理模式的变迁。反过来，中国国家治理模式的变迁也会影响行业组织政策参与行为的运动轨迹。
1.专制型国家治理模式
1949年以前，中国国家治理主要是专制型治理模式。从专制帝国到民国统治，中国行业组织几乎没有任何生存空间，行业组织政策参与行为几乎为零。这折射了早期中国国家治理模式的专制性特点。造成这个结果很大程度上是因为“中国历史有着漫长的专制主义传统，强势的国家渗透于社会之中，挤压社会的生存空间，扼杀社会的自主性”。[3]长期专制国构建的政治体制意味着社会没有独立空间，而作为社会主要的组织结构、权力主体，行业组织更不可能有存在和发展的空间。因此，从历代统治者都设定“严禁结党”的规定可以看出，行业组织的生存都不具有法律合法性和政治合法性，更不具有较好的政策参与行为。国家或者政府独断的治理模式使社会成为中央集权的附属物，社会没有任何独立、 自治的可能性。其实，那个时期就连温州商会这样最具有自治性的行业组织也不具备政策参与的可能性。随着清末政府自救的开始，在晚清政府调整国家与社会关系中，温州商会在政府的劝办中开始艰难而合法性的存在。1896年，总理衙门提出“重商”以消除官商之间的隔膜，实现“官商一气，实力整顿，广辟利源”[4]。 1905年，温州商会在劝办中筹建了商会，商会在章程中明确商会的责任是保商、振商等，在与政府沟通和参与行业的管理中，温州商会也起到作用。[5]但从整体上看，温州商会的政治独立性并不强，长期依附于地方政府官员，并且商会被要求不可妄论政治。民国早期，温州商会有了较大的发展，组织反帝和抵制洋货的行动，并表现出一定的自治能力。但南京政府统治时期，政府出台了《人民团体组织方案》和《指导人民团体改组办法》，温州商会也因此再次失去政策参与的合法性和自主性。温州商会政策参与的发展遇到瓶颈性因素在很大程度上是因为温州商会处在一个国家强力侵蚀社会的专制治理模式中，温州商会此时不可能有个合法的制度化政策参与渠道，国家治理模式规约了商会的政策参与轨迹。
2.全能型国家治理模式
在1949年到1978年之间，中国国家治理模式是全能型治理模式。 自从中华人民共和国成立以后，在经历无数次仁人志士的浴血奋战换来了和平和成功之后，中国人通过初期的调整和“三大改造”走向了社会主义道路。在学习苏联的数年中，中国建构了计划经济体制和中央高度集权的国家权力模式。集权模式直到1978年仍然强烈地镶嵌在国家与社会关系中，形成了如学者邹谠所认为的“全能主义”政治模式。集权政治模式的形成意味着政治权力可以侵入社会各个领域和个人生活的诸多方面，而且侵蚀行为原则上不受任何限制。[6]在集权政治模式下形成的国家治理模式是全能型国家治理模式。全能型国家治理模式中国家与社会紧密结合，国家包揽社会一切，行业组织等社会治理力量都是在政府的控制下生存和发展，不能越轨，否则将会遇到合法化的危机。政府此时代表公共权力唯一拥有者的身份强力地通过政治权力向下传达、贯彻自己的意志，并形成了以单位制为主导的行政管理体制。从行政部门的党政不分，到基层的村社管理都深深地烙上了国家的印记，作为政策参与者也只能通过指定的渠道去有限地参与政治生活。1949年，工商联尽管参与政治协商会议，参与政治生活，但工商联基本上不是一个自治型的行业组织，原则上只是一个半官方性质的政府组织，是一个维系政治权力传达的行业组织。“人民团体”实际上是政府体制的一部分，其官员都是在享受政府的待遇。温州商会在1949年以后有了较大的发展，但在1955年以后，温州市通过《温州市工商联合会组织章程》明确告知温州商会受温州市工商联的领导，温州商会自此也逐渐失去行业组织独立的特性。在反右派和“文化大革命”期间，温州商会陷入瘫痪状态，停止一切活动。因此，从温州商会在全能型国家治理模式的发展历程和政策参与上来看，商会，这个具有较大自主性的组织，也逐渐失去其自身的特性，其政策参与和政治宣传也只是在政府允许的架构内运行，其绝对不可以越轨，否则商会将会受到被视为非法。可见，在这种国家治理模式下，行业组织的发展只能依靠政府的施舍，根本不具备独立的空间，更谈不上通过政策参与实现国家治理模式的变化，也不可能通过政策参与实现国家与社会关系的变化，进而推进国家治理模式的现代化。在全能型国家治理模式中，政府是权力唯一的拥有者，也是治理唯一的主体，市场和行业组织只是配角，均依附在政府的怀抱里。依附意味着淹没了自身的独立性和自主性。可见，全能型国家治理模式其实是政府一元式治理模式。一元型治理模式不仅很难适应日益复杂的社会需求，也会让国家治理能力得不到提升，更会长期因为政府治理能力的低下引发民众对当今政府合法性的质疑。
3.二元国家治理模式
1978年以后至今，中国国家治理模式从全能型治理模式向国家与社会二元型治理模式转变。改革开放以后，随着市场经济体制逐步的建构和政府职能改革的推进，“以市场化、社会自治化和政治民主化为取向的改革开放深入开展，这标志着中国开始告别全能主义政治体制，重构政党、国家、社会和市场之间的关系”[7]。在此推动下，国家与社会关系悄然地发生着变化。这个变化给社会空间的增大提供了可能，也为行业组织的生存和发展提供了可能。尽管后全能型国家治理模式还遗留着前全能型国家治理模式的特点，比如，还存在一些党政不分的现象、政府管理市场太多、政府职能需要转变等问题，但随着国家与社会关系的松动，社会治理力量的主体——行业组织开始得到了长足的发展，它们逐渐在市场经济的发展和政治民主化过程中显示自己的价值地位。温州商会是在改革开放以后恢复发展较快的行业组织。随着工商联改革的推动，温州商会雨后春笋般快速地增长，在温州地区和其他地区行业经济的发展、政府的管理等方面提出自己的议案，为政府出谋划策，进行政策参与，参与社会和经济的管理。温州商会的积极参与态势可能和其获取政策利益有很大的关系，但缺失政府治理模式的转变，温州商会政策参与行为不可能得到实现。同样，如果没有温州商会长期的政策参与行为，政府也不可能看到行业组织政策参与的治理作用，也不会改变治理主体唯一性的垄断地位。因此，温州商会政策参与的扩大既是国家治理模式变迁的结果，反过来也是温州商会政策参与行为逐步频繁地推动地方政府治理模式改变的过程。
梳理中国国家治理模式变迁轨迹发现，无论是早期的专制型国家治理模式，还是全能型国家治理模式，以及晚近的二元治理模式，每个时期选取何种国家治理模式是受“政府——市场——社会”彼此地位所决定，反映了中国国家与社会关系的变迁。如果单从行业组织结构和权力主体——行业组织政策参与的视角上看，中国国家行业组织政策参与发展的程度恰恰映像了中国国家治理模式的变迁。每次国家治理模式的变迁都预示了行业组织所在的社会权利空间的变迁，预示着中国国家与社会关系的变迁。行业组织的政策参与既是中国国家治理模式变迁的结果，也是考察中国国家治理模式是否趋于现代化的一个视角。