温州地区改革开放以来政府和商会关系变迁
1.政府与行业组织的关系
社会与国家的关系是学界研究重要议题之一。 自从20世纪以来，国家与社会关系理论开始复苏，成为学界主流的话题。其中，民间性社会组织考查是国家与社会关系的重要参数之一。学者戈登·怀特认为，“国家与家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进它们的利益或价值。”[56]
在建立良性的国家与社会关系方面，但正如一些学者所说的那样，中国未来的发展趋势是均衡的国家与社会关系。一旦这一关系得以建立成功，那行业组织将会得到充分的发展，可以通过自由的结社表达自己的意愿，也可以通过同政府进行沟通、对话、协商等方式参与政府的决策。此时，整个社会在现实中就会充满了公平和民主，政府和行业组织的关系也显得比较融洽。然而，就目前来讲，中国距离良性的国家与社会关系真正的建构还存在一定的距离，可以说是在理想和现实之间进行相互构建。[57]中国要想真正地建构良性的国家与社会关系，就必然要考察行业组织和政府的关系，因为它们的关系是国家与社会关系的具体化和深化。在社会中，政府与行业组织的关系直接折射出当下行业组织的自主程度，没有自主性的存在，就没有良性国家与社会关系的建构。从20世纪90年代以来，对于政府与行业组织关系的研究主要有几个影响较大的理论[58]：
第一，四种模式理论。该理论认为，政府与行业组织有四种关系。它是在批判20世纪80年代以前理论界认为政府与行业组织是零和博弈关系基础上所形成的一种理论，持有此观点的主要是以本杰明·吉军、克莱默和萨拉蒙等为代表的西方学者。他们认为，政府与行业组织有四种关系：政府主导模式、行业组织主导模式、并存模式和合作模式。此类学者突破传统的视角，认为政府与行业组织不是绝对冲突，而是可以合作。政府主导模式是政府在行业组织发展的经费上扮演的是提供者的角色，行业组织因此生存的空间显得极为狭小。行业组织主导型是指政府能力比较弱小，行业组织独占鳌头。并存模式是指政府与行业组织都提供发展经费，但彼此活动的区域不一样。合作模式是指政府与行业组织共同行动，彼此合作，政府提供发展经费，行业组织提供服务，此类合作模式可以分为“自动售货机”模式和“合作伙伴”模式。
第二，“三模式”理论。学者丹尼斯·杨提出“三模式”理论。在经济学理性选择模式的基础上，学者丹尼斯·杨认为，政府与行业组织之间有三种关系模式：补余模式、合作模式和冲突模式。补余模式理论逻辑是指由于公民偏好的异质性，总存在着政府不能满足公共物品的需求，而行业组织刚好可以替代这种功能。合作模式主要是指政府与行业组织可以合作，共同提供公共物品。冲突模式主要指的是行业组织通过政策参与推动政府改革，政府也通过管制行业组织的服务和回应行业组织的倡导行为，去影响行业组织的行为。
第三，资源依赖理论。[59]学者吴锦良认为，任何组织都无法完全生产自己所需要的资源，必须要依靠其所在的环境通过交换、交易或者权力控制等方式获取资源。不同组织间的资源依赖一般可以分为：水平依赖、共生依赖和垂直依赖。水平依赖主要指不同组织为了获取资源，进行竞争和输出相似的产品或者服务，但因为处在同一水平上，有着相似的地位、功能或者服务对象。一般在特殊情况下，它们可以结成联盟建立联合阵线关系。共生依赖是指彼此互补，掌握对方资源，从而形成依赖共生关系。垂直依赖是指组织之间明显存在着上下级的关系，底层对上层绝对依赖，彼此的关系是非对称的关系，为了获取资源底层组织最终会牺牲自主性。可以看出，在资源依赖理论中，政府与行业组织之间是互补的关系，不是对立的关系。政府由于自身的弱点，没有办法提供全面的服务，而行业组织由于自身资源的局限性不得不依靠政府提供帮助。所以，二者就可以契合，也容易形成依赖关系。学者萨德尔认为，政府与行业组织之间的关系不单纯地表现为单方面的服从关系，而是彼此相互依赖的关系，因为二者都掌握资源。萨德尔描述政府与静态的行业组织关系如图5-2。[60]在图5-2中，政府和行业组织之间各有对方需要的资源，当两者的彼此需要达到契合时，政府就主动让渡空间，允许行业组织参与政府活动，承担政府释放的职能，政府与非政府在资源彼此依赖下走向了契合。
图5-2 行业组织和静态的政府资源依赖关系
2.温州商会与温州地方政府关系变迁
通过政府与行业组织关系的几种理论模式分析看出，随着国家与社会关系的变迁，政府与行业组织的关系在现实层面上存在变动性，一般体现出政府主导下补充模式在渐趋向政府主导下的合作模式进行转变。政府与行业组织合作的程度取决于政府与行业组织经济契合的程度。基于中国历史传统和现实状况的分析可以得出类似的论断。
从历史上看，自秦汉以来，中国虽然有着大量行业组织的存在，但中国千年来一直是封建专制制度。在封建制度下，皇权高于一切，国家权力可以随意地触及社会任何角落。在高度集权一元化的社会体制下，人们一直具有官尊民卑的思想。因此，从古代到当代，中国一直是政府管制行业组织。一旦政府放松管制，行业组织就有了巨大的发展，否则行业组织就会销声匿迹或者处于极度萎缩的状态。此时，行业组织与政府的关系体现为政府主导的补充模式。有时候它们的关系直接呈现出垂直依赖的特征，也即是一些行业组织，如商会等都是在政府导向和管制下建立和发展起来。它们秉承了政府的要求，为政府公共事务拾遗补阙，充当政府的助手，有些组织甚至沦为政府的增税机关。[61]这表明，中国行业组织虽然贵为民间性组织，但实际上它们并非是完全独立的社会联合体，行业组织必须依赖于国家结构而生存，并且只能在国家让渡空间里面积极地拓展空间，国家与行业组织存在着边缘——替代关系或者是依附和服从关系。
从现实上看，自改革开放以来，开始成长起来体制内的行业组织尽管未能改变对于政府的政治、经济上过度依赖的特性。但也不难发现，随着市场经济体制和政治体制不断地向前推进，中国行业组织和政府的关系也发生一些变化：第一，出现民间性组织。这些组织开始根据自身建构的原则，积极主动地参与公共事务治理，在促进经济和政治的发展上彰显了作用；第二，商会承担了大量因为政府职能转变和政府体制改革而释放出来的管理职能；第三，许多行业组织逐渐摆脱了政府的控制，开始了艰难的独立行为。由此，中国行业组织和政府的关系开始向政府主导下的合作模式进行转变。它们的政策参与方式、途径等都有长足的发展。可是，无论政府怎么变化，都不能太过于乐观地看待商会和政府的合作关系，不能过高地估价商会的自我主动性或者政策参与的意义。因为，目前在中国社会中，政府仍然主导合作的掌控地位，是社会资源的主要掌控者。商会要想获取资源依赖，必然要和政府产生契合，特别是经济契合，否则商会的政策参与就无从谈起。
时至今日，温州商会组织大致经历了政府主导下的补充模式、政府主导下的行政吸纳模式和政府主导下的经济契合模式的变迁。变迁的轨迹较好地反映了温州商会政策参与的状况，也比较有代表性地反映了中国国家与社会，或者政府与行业组织关系的变迁历史。
第一，政府主导下的补充模式。温州商会的诞生是一个典型的政府主导结果。这一点从温州商会产生的背景中可以找到其根源。1906年，温州商会在清政府举办“新政”中产生。也就是说，商会产生是政府劝办的结果。劝办带有典型的政府主导性。政府之所以劝办，原因有三：一是新政需要改革新气象，而商会的成立就是其中一个新气象。二是缓解官商的紧张关系。一直以来在重农抑商的政策下，商人没有地位，政府也大力遏制商业的发展，商人也认为“商视之官，政如猛虎，其能上下相维之益乎？”[62]政府希望通过商会的建立，“上下一心，官商一气，实力整顿，广辟利源”。三是改变早期中国商人之间个体化的弊端。由于中国传统行会限制商人群体的发展，商人难以形成大规模的行动。在面临外商压力时，商人们无力反击，因此，建立商会可以消除中国商人“见识狭小，心志不齐，各怀其私，罔顾大局”的弊端。[63]在清政府劝办商会的号召下，温州人根据自己便利的地理位置和发达的商业发展境遇，于1906年成立了温州商会，并颁布了《商会章程》。《商会章程》中部分条例规定体现了民主精神，提出商会要有保商、振商等责任。此时，温州商会有了较大的自主性，但政治依附性依然很强。商会在成立时候邀请名流充当业董，方便商会日后走动衙门。在日常行为中，商会章程要求商会成员不要妄论政事。到晚清时期，商会领导基本担任政府要员，商会处理问题类似于衙门，“召开董事会，各董事均要起身迎接。商人有事向商会提出申请，必须要用呈文形式”。[64]因此，温州商会一开始就伴随清政府的需要而出现，它们整体上就是清政府职能的一个补充，政府严格掌控商会的发展态势。到南京国民政府时，政府加强了对商会的控制。1929年，《人民团体组织方案》中条例规定，人民团体必须向高级党部申请许可，高级党部审核合格后才具有合法性。1932年《民众团体组织方案》中条例规定，政府、党部、人民团体职员之间的关系是：“本党对于依法的组织之民众团体应尽力扶植并加指导，对于非法团体或有违反三民主义的行为之团体应严加纠正，并由政府分别制裁之。”[65]此时，商会失去了自主性，成为政府主导的产物。北伐战争开始后，温州商会的选举等诸多问题都受到党部的掌控，商会也渐趋沦为党和政府的附属物，服务于会员和社会的功能趋于不断弱化的态势。
第二，政府主导下的补充——行政吸纳模式。新中国成立后，从1949年到1978年期间，商会基本上是处于被改造的境遇，发展陷入了沉静状态。此时，政府主导商会的发展愈加凸显，商会被吸纳到政府中去，成为准政府组织。新中国成立以后，中国在经济领域效仿苏联建构计划经济体制，并依托高度集中的政治权力体制掌控了社会的一切。学者邹谠称之为“全能主义政治”。“全能主义”意味着“政府权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。在实际上（有别于原则上）国家侵入社会领域或个人生活的程度或多或少，控制的程度或强或弱”。[66]在全能主义政府体制影响下，中国社会的功能日益被政府取代，市场作用也开始弱化。政府代表公共权力的高层结构，单位是底层结构，政府掌控单位，国家与社会成为二元结构，政府将社会行政化，行业组织缺乏一个独立的经济或者社会空间。1951年，政府为了掌控商会等经济组织，开始筹建工商联统领商会组织。全国设立中华全国工商联联合会，统领各个地区的工商联，积极地学习、讨论过渡时期的总路线和国家经济建设方针的制定与执行，配合共产党和政府贯彻各项方针，对社会主义经济建设发挥了较大的作用。此时，工商联不是一个自主性组织，而是八大“人民团体”之一。温州商会也是在此背景下成立了工商联，1955年通过的《温州市工商业联合会组织章程》中明确提出，温州市工商联接受上级的领导。温州地区工商联通过自己的掌控把商会紧紧地吸纳到自己身边，通过自己的功能配合政府进行社会主义改造和反右倾等运动。温州商会此时被吸纳入政府，为政府补充政治功能。“文化大革命”时期，商会的功能日趋消失。
第三，政府主导下的补充——行政吸纳——经济契合模式。1978年以后，随着改革开放的推进，中国社会开始了市场化、 自治化、政治民主化为取向的改革运动，标志着全能主义政治模式开始松动。松动折射了国家与社会关系的调整，也体现在政府与商会组织关系的调整上。政府与商会的关系逐渐走向了补充—行政吸纳—经济契合模式。从全能主义模式到后全能主义模式的转变，温州商会与政府关系出现变动。后全能主义是指20世纪80年代以后，随着市场经济体制建构的推进，中国新阶层——新经济精英开始崛起，有了对政治行为的渴求。政府为了适应市场经济体制发展的要求，回应下层政治民主的诉求，开始进行机构改革，转变政府职能。政府开始采用补充——行政吸纳——经济契合模式构筑政府与商会等组织的关系。此时，不可否认的是，商会等行业组织有了民主性，但它们依然体现了政府主导性地位。政府在社会中的主导地位没有因为商会组织些许的民主性、政策参与性的出现而发生根本性的改变。商会政策参与是在政府主导下，通过彼此经济契合的方式规约着商会政策参与的程度和范围。温州商会在1978年以后伴随着温州地区私营经济的发展崛起而出现。温州商会在推动温州地区私营经济快速发展方面呈现了不可估量的价值意义。同时，商会也在政府的指导下，开始有目的承担政府释放的职能，发挥了行业管理、参政议政、调节纠纷、维护合法权益、参与国际交流和协作等作用。[67]但在考察温州商会参与治理的积极意义时发现，政府对商会活动仍然起主导作用。因为就目前来讲，政府在社会中依然是资源的主要掌控者：（1）政府控制主要资源，商会不可能完全独立于政府之外。温州商会尽管有其较好的民间性，但温州政府依然是目前一些资源，如土地和资本等主要资源的分配者。没有政府的赋权，商会就得不到发展的资源，商会此时并没有因为政策参与而摆脱对于政府的依赖。（2）商会的自愿失灵导致商会需要政府的介入。温州商会组织是一个依靠自愿组织起来的组织，由于其内部也存在着治理问题，如商会治理精英化、服务性和代表性不足等问题，温州政府不会对商会实行绝对自由放任的状态，否则商会不仅不能起到分担政府职能的作用，恐怕也会使得行业治理陷入混乱。由此，政府也加强了对商会的监管和管理，一般采取参与——赋权——规范——发展的操作方式来主导商会的发展。（3）商会的自律性需要得到政府的支持才会增大其功效。温州商会尽管是个自律性组织，但自律性是没有法律的约束力，从而导致商会在正常工作的开展中缺乏法律支撑，商会一旦遇到依靠自律无法解决的管理困难，也需要政府出面处理。
由此可见，当前，温州商会和政府之间存在着极大的依赖性，政府主导地位来源政府对于资源的掌控，而商会也需要政府的干预以此获取政府的资源，彼此之间的经济契合促使二者走向合作。未来政府与温州商会关系模式的走向也由此可能更多地体现出补充——行政吸纳——经济契合模式的特点。