国家治理模式适合性：以温州商会政策参与现状为依据
自20世纪90年代以来，“治理”一词在学术界比较流行，成为学术界的宠儿。早期专制型国家治理模式和全能主义国家治理模式在很多国家都失去其重要的地位。很多国家都在选择适合自己的国家治理模式，以便人们更好地促进自身的社会经济发展。21世纪，中国正面临多个层面的转型，转型带来了经济、政治、文化、社会、生态层面的问题，使国家承受治理的压力与日俱增，政府治理的失灵问题时有发生。因此，中国需要良好的国家治理来化解失灵问题。这也恰巧印证了治理理论的产生是缘于西方社会“政府失灵和市场失灵”的正确性和需要治理的必要性。[9]西方社会出现福利制的管理危机和市场机制的外部性，再加上社会力量的逐渐成长和成功承担了政府溢出的部分职能，这都使治理成为人们信服的一种现实必要。同时，20世纪七八十年代以后，社会科学领域出现了范式危机，有些范式已经无法解释“现实的世界”[10]，人们开始用治理理论去重建新范式。因此，中国学者在大力译介治理理论时，也大多去寻找中国需要治理理论的原因，并在长期译介中开始思考适合中国治理的理论问题。在西方世界治理理论的引导下，世界在关于国家治理模式的研究和实际运用上，如今已经逐渐呈现了三种模式：政府主导治理模式、社会自治治理模式和合作治理模式。三种国家治理模式现在风靡世界。那么，在中国现实语境下，中国该如何选择？如同治理理论有中国的适用性一样，西方社会流行的国家治理模式自然也有其适用性的一面，如果完全移植，也可能并不适合中国，需要梳理三种模式的中国适用性。
1.政府全能治理模式与当前的中国适合性
一般来说，政府全能治理模式是指政府在治理中充当主导者，国家通过政府制定制度进行国家治理。政府全能治理模式存在以下特点：一是治理主体体现政府主导性。政府是元治理，国家一切治理活动的推行都依赖政府，政府尽管不是唯一的治理主体，但政府具有强大的统摄力、唯一性。二是治理主体必须具备圣者的智慧。“贤人治国”从古希腊就开始在一些政治学者的笔下获得了美好的描述，但那也只是美好的愿望。因为“政府也是理性的经济人”，所以，无论是官员，还是政府都存在自利性。一旦政府权力监督机制存在缺失，政府很快就会沦为腐败和寻租的温床。因此，维系治理主体——政府的公共性面临诸多困境，需要良好的制度设计。有时候人们甚至说，优良的制度也很难避免政府公共性的变异。比如，代议制和民主制的缺陷就是证明。于是，人们只能寻求最优化或者次优化的结果。三是国家治理的范围比较小。政府全能治理模式体现出优势前提是，国家规模不易庞大。因为庞大的国家治理面临的问题和矛盾相对比较多，国家治理不可能依靠一个主体——政府去实现善治，更何况政府还存在时刻变坏的可能。由此，政府全能治理模式在很大程度会逐渐演变为专制治理模式。因为一旦治理主体——政府做不到贤人治理、做不到制度设计绝对的优良、做不到治理范围的有限性，那国家治理模式最终必须依靠国家或者政府权力的强行推进方可以实现其治理。此时，国家治理的结果自然是国家强势侵蚀社会，社会自由的生存空间和活动空间并不存在。社会治理力量——行业组织也基本上没有活动空间，其政策参与也只是政府引导下有限地介入治理权力之中，体现不了行业组织对于国家治理现代化建构的重要影响。
事实上，实行政府全能治理模式的国家大多是发展中国家。这表现在，一方面，治理理论一开始就是因质疑为何广大发展中国家治理危机的长期存在而提出来的一种理论，很多学者就此得出的结论是发展中国家政府治理能力比较差，所以解决国家治理危机就需要政府科学地、全面地制定合理的规划应对国家治理问题。另一方面，发展中国家大多存在发展的后发压力。后发压力来源于国内和国外。双重的挤压迫使发展中国家希望通过政府快速地推动本国经济社会的发展，实现国家的现代化。由此，在国家治理模式的选择上，建立一个高效、统一、威权的政府是发展中国家优先的选择对象。全能型国家治理模式在早期发展中国家中风靡一时，很受人们的欢迎。无论是底层的百姓，还是高层的管理者，都乐得其出现，希望通过全能型国家治理模式快速地实现富国强民，实现民族的振兴。发展中国家选择这样的治理模式有其合理的意义，本身并没有错。但问题是，全能型国家治理模式一直都存在其合理性？或者说是否存在着中国的适合性问题？本书认为，政府全能型治理模式在中国当下渐渐失去其合适的地位。
中国是一个发展中大国。 自中华人民共和国成立以后，中国人民开始了富国的漫漫征程。长久以来，中国选择建立计划经济体制和中央集权政治体制。中国早期选择建构的全能型国家治理模式，给经济、社会、政治等层面的发展都深深地烙上了政府印记。而且，政府全能型治理模式也帮助中国实现了早期的辉煌。此时，国家与社会关系是国家统摄社会，社会淹没于国家之中，社会治理力量——行业组织在政府的整顿、改造中开始沉寂，直至停止一切活动。1949年到1978年期间，温州商会就处在类似的环境中。1949年，温州商会在工商界的号召下参加了中国人民政治协商会议。1953年10月，全国工商联成立并举行了第一届代表大会。在工商联的领导下，商会成为政府的一个准政府组织，商会官员享受政府待遇。1949年，温州召开了工商界的代表会议，在此会议上工商联成立了筹备委员会，1955年温州市工商联也正式成立，也颁布了章程。温州商会渐渐变成了自我教育为主导的团体，此时商会失去了行业组织的特性。1957年，温州商会开展反右派斗争和整风运动，“文化大革命”期间商会停止一切活动。可见，温州的一切发展均为政府掌控，政府主导商会一切事宜。政府在行业组织领域的主导地位促成了国家早期的治理模式，也即是政府全能型治理模式。全能型模式出现的原因有：一是国家刚刚经历了长期的战争，需要强力政府统一调度一切资源，以便集中力量短期内创造辉煌；二是计划经济体制铸就了强势中央集权政府；三是民众的强力支持，政府合法性增强，政策执行变得较为彻底；四是社会结构和人们之间的关系都极为简单，便于政府介入人们的生活。基本国情既需要政府主导治理的出现，也便于出现政府主导治理。但任何事物都有其适用的时空范畴，政府全能型治理模式也不例外，有其存在的时间和空间的范畴。
改革开放以后，温州商会有了较快的发展，开始复兴，并迅速地建立行业公会、协会，并且在行业治理和同国外贸易争端中展示了自身强大的治理能力。温州商会由此登上了经济、社会和政治的舞台。商会治理获得重视很大程度上和政府全能型治理模式自身的缺陷相关联。政府此刻面临诸多无法解决的治理问题：一是政府管理制度无法提出适合时代需求的制度设计。“政府运行和管理的无序化、人治迹象较为明显。”[11]随着时代的发展，中国旧政府体制的设置存在不合理性，缺乏科学化的设计；同时，政府也存在自身的建设问题。政府无力独自承担治理问题，出现了政府治理失灵等问题。二是中国超大国家的发展状态，而且又处在转型时期，作为唯一治理主体的政府似乎显得势单力薄。经过几十年的发展，中国无论在人口总量，还是在经济总量及其社会矛盾方面都大为增加，本来就职能不清、效率低下的政府在承担整个国家治理方面更显得捉襟见肘。由此，政府全能型治理模式渐趋被丢弃，新的国家治理模式需要建构。三是市场经济的发展催生了民众政策参与的激情，政府唯一掌权的局面面临着民众政策参与的冲击。市场经济体制的建构不仅是对计划经济体制的替代，更是一种人性的解放。计划经济体制下的人被政府掌控，人的臣民角色较为浓厚，缺乏独立、 自治、参与的精神；而在市场经济下的人是公民角色，充满参与、契约和创新的精神。角色的替换反映在政府层面上，就是民众对政治生活从冷漠、不参与到多渠道参与。温州商会为政府提供政策建议，并通过公共治理行为逐渐改变政府政策制定的逻辑空间，影响着政府全能型治理模式的转型。
2.社会自治治理模式与当前的中国适合性
政府全能型治理模式是人们对依赖政府唯一治理可以实现国家一切管理优化的一种期盼。持有此类国家治理模式的人，很显然是滑向了一个过于国家至上的政治思想情结。因为把政府作为唯一贤能治理主体的国家治理模式显然无法面对日益复杂化的社会现实，政府全能型治理模式迟早会因为政府大量失灵之事葬送自己存在的合理性。当一种治理模式陷入窘境，那另一种国家治理模式便悄然生成。社会自治治理模式近年来受到人们的热捧。人们一般认为，社会自治治理模式是指在国家治理中，尽可能让社会主体，如行业组织等，参与国家治理，承担治理主体责任，通过人的自我管理实现国家治理的现代化。 自治型治理模式存在几个特点：一是治理主体不是国家，而是社会力量；二是社会有大量成熟的行业组织，并且都愿意积极地参与国家治理；三是公民或者政府知趣地进行无政府管理，在社会自治治理下每个人都是自由的人，没有人去操作他们；四是自治性治理模式是包容性的模式，每个人都会吸纳别人。高度自治的治理模式显然把政府的角色地位放在很低的位置，甚至政府与社会组织之间不存在地位的差异性。
产生社会自治治理模式的观念有诸多原因：一是国家统治的恐惧。长期以来，思想界无论是对“利维坦”警惕，还是对国家未来走向的预判，人们一直都对国家，或者其权力代表者——政府充满了警惕和厌恶。人们总是希望通过优良的制度设计限制政府权力的扩展或者变异，由此所鼓吹的自由主义思潮也是人们在理论上对于政府作用的精辟而流行的论述。因此，社会自治治理模式的出现恰恰迎合了人们长期的心里需求。二是现代民主制度催生管理者自信。进入现代政治以来，随着一些民主制度的出现，再加上个体或者行业组织自身自治能力的增强，人们有理由相信通过自我可以完全实现自治治理，政府不需要出现。由此，社会自治治理模式现业已成为很多国家民众希冀的、理想的国家治理模式。
那么，中国也可以走社会自治治理模式？显然，这并不适合。社会自治治理模式是一种新的治理模式，推行社会自治治理模式需要一定的社会基础条件。其一般包括：
第一，存在独立和公共目标的群体。社会自治治理模式的建构需要有一个真正意义上独立并且有共同目标群体的存在。群体人员彼此包容和存在自律的精神，也可以真正地代表公共利益。这点在中国很多行业组织里面似乎很难找到。社会自治思想支持者——学者托克维尔认为，“在社会团体中，承认过个人的独立，每个人就像在社会里一样，同时朝着一个目标前进，但并非都要遵循着同一条路走不可。没有人放弃自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同事业。”[12]但为了维系共同事业，可以放弃自己私人利益和目标的行业组织在中国目前来讲几乎并不存在。因此，行业组织承担公共责任在中国比较难以实现。比如，温州服装商会是一个较为成熟的商会。商会成立初期，服装界的企业家们本着自愿精神组建商会，通过制定章程和召开商会大会选出商会会长和代表。此类活动表现出自治意义，但商会会长和代表们存在“精英化”或者是“寡头化”的趋势。商会能否成为一个真正地具有公共意识的商会，而不是成为个人谋利的商会，关键在于商会治理权力运行监督机制是否健全。四川省温州商会前会长何必奖认为：“一个好的会长是把所有会员的无形资产聚集在一起，使之增值，然后由大家共享；一个坏的会长则是把大家的无形资产放到自己或家族的钱袋里。”[13]所以，一旦一个商会靠会长的自律实现行业组织自身的公共性，那一不留神商会就会失足跌下深渊，唯有依赖制度的保证才可以真正地实现商会的公共性。因此，当前中国行业组织极容易缺失非营利性、公共性，容易沦为个人自利的工具，也不具备社会自治组织所必备的公共性特点。
第二，存在成熟的行业组织。社会自治治理模式的建构需要一个成熟的行业组织，而中国似乎目前并不存在。行业组织存在的根源是其有替代政府或者市场治理失灵的价值功能。政府有做不到的、考虑不到的区域，行业组织可以承担政府责任。因此，实现“他治”的价值功能是行业组织存在的基础性条件。社会能够实现自我治理，行业组织必然具备强大的自治能力，否则，国家容易陷入无政府主义状态，去政府化或者去国家化的结果只能使国家陷入混乱和经济发展停滞不前。许多发达国家由于长期存在广阔的行业组织发展空间，行业组织的发展相对比较成熟。在发达国家的治理中，行业组织承担了较大的角色功能，国家也由此进入社会自治治理模式。如今，社会自治治理模式成为很多发达国家的首选。和发达国家成熟的行业组织生长态势相比，发展中国家行业组织的发展并不令人乐观，而且自治能力低下，不具备较好的自治环境。考察中国行业组织发展历史轨迹发现，行业组织的发展呈现了曲折的发展过程，直至现在才开始剧增。截止到2012年底，在民政部登记的社会组织已有49.9万个[14]，各类行业组织的发展和分类开始精细化，初步建立了门类齐全、覆盖面广的行业组织体系。[15]但和发达国家相比，中国行业组织的发展依然存在诸多问题：一是由于强国家和弱社会的整体格局没有改变，行业组织的发展缺乏制度保证；二是改革开放以来，中国行业组织的作用受到政府重视，但在整体上中国依然以政府控制为主，行业组织并缺乏一个自由发展的空间；三是中国行业组织挂靠在政府部门，成为一个准政府部门，大多缺乏自治精神。因此，建构一个可以控制政府或者说和政府平等的政府与行业组织关系模式在中国当下几乎是不可能实现的愿望。
温州商会可以说是一个最具活力和自治性的行业组织，是民间自发成立，一直以来都得到地方政府的默认，并且近年来也得到长足的发展。比起其他的行业组织来说，温州商会更具有自治特色，也在现实公共政策的制定中初步展示了它们的政治学意义。[16]但是，从整体上看，温州商会政策参与的现状并不乐观，其政策参与存在诸多的困境：一是受国家与社会关系的影响，温州地方政府管理商会一般较为松散，但从长期看来，政府对温州商会依然掌控过多，凸显了温州商会其实是不具备完全意义上的独立自治性。二是现有的政府管理制度制约了温州商会政策参与的制度空间。无论是双重登记制度，还是现今关于温州商会的相关法律制度的建立，都从制度层面严密地管制商会组织。商会与政府之间由于缺乏合理的治理机制，温州商会自然就没有长久的发展空间，也不会为温州商会提出合理的政策建议提供制度激励。其实，“任何文明都是在与非文明因素的对抗中发展起来的，其中理所当然地也包含着竞争，政治文明建设的过程中也同样离不开竞争。只有竞争机制的存在，才能实现优胜劣汰和政治进步”。[17]缺乏和政府的合理的治理机制，温州商会在促进政府管理水平和提高自身服务方面就缺乏积极性，商会政策参与就很难推进。三是发展的不完善制约温州商会政策参与。温州商会是在整个中国缺乏对于行业组织正式、合法认定的大环境下成长起来的行业组织。尽管温州地区有其自身独立性和特殊性，但温州商会组织的长期发展仍然存在很多问题，如资金短缺、营利性存在、过度依赖政府等问题。长期存在的问题制约温州商会的自身发展，使温州商会在动员群众、发动群众参与政治生活和自身组织的角色建构等方面都缺乏成熟。与西方行业组织的发展相比，中国行业组织的发展水平显得比较低。[18]也更别说，中国有西方社会那样为了组织的公共利益奔走、呐喊等行为的出现，商会实现组织的愿望大多依赖于商会会长个人或者企业的影响力，并通过私人接触方式开展政策参与活动。这说明，温州商会很难独自在政治生活中承担主要角色。四是由于长期受到经济发展至上的国家治理模式和政治压力政治体制的影响，温州商会的存在只是政府维系政治统治的一种策略选择，并不是西方社会所指涉的由内部民众自发产生的一种结社行为。因此，其政策参与带有很大的不确定性。这种不确定性会降低商会社会自治治理能力和治理范围，从而无法实现社会自治治理模式的建构。
由此可见，社会自治治理模式在一些行业组织发展水平比较发达的国家，有较大的适合空间。因为社会自治治理模式所需要的成熟的行业组织、良好的自治水平刚好在发达国家里面大多发展得很好，采用社会自治国家治理模式能够更好地推进社会和经济的发展。一旦行业组织发展水平相对低下的国家冒然推行社会自治治理模式，恐怕更大程度上是一种破坏行为，可能会把国家至上的国家治理状态一下子推进到无政府主义治理状态，从而给国家带来的不是治理的稳定，而是治理的无序和失败。
3.合作治理模式与当前的中国适合性
如果说政府全能型治理模式逐渐被人们舍弃，社会自治治理模式渐趋被人们所采纳，是人们从国家至上主义思想向自由主义思想转变的话，那么晚近的，对合作治理模式的追捧则成为学界研究国家治理模式的新宠儿。人们在高歌无论在私人企业治理、还是国家治理、乃至全球治理等方面，合作治理都成为解决麻烦的一剂万能良药。那么，是不是任何国家都可以快速地步入合作治理的快车道？中国可以吗？这需要加以理论梳理。
何为合作治理模式？其实，对于何为合作治理模式，不同学者从各自研究的视角提出了自己的观点和看法，迄今为止它并没有一个固定的概念。学者Taehyon Choi认为，合作治理模式是一组相互依存的利益相关者（一般指公共、私人及其非营利的部门），为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题而进行协调工作并制定相关政策的过程和制度。[19]有人认为，合作治理模式是为了解决那些单靠单个治理主体无法解决的公共难题所建立、督导等跨部门的制度安排，其要义是更多的部门进行彼此合作、互利互惠、 自愿参与的一个过程。[20]有人认为，合作治理模式是一个或者多个部门与政府合作，依靠共识为导向的、旨在制定公共政策和实现公共事务的治理。也有人认为，合作治理模式是为了实现一个共同目标，使人们有建设性地参与跨部门、不分级别地进行公共政策的制定和管理的一个过程。学者张康之认为，合作治理模式是人们在后工业社会为了实现社会治理而通过多元社会主体协商合作的一种新型治理模式。[21]学者杨文婷认为，合作治理模式是指治理的目的具有多元价值因素考虑，是有多种治理主体，而且各种治理主体是在平等、主动、 自愿的原则下参与社会公共事务治理的一种方式。[22]梳理诸多学者合作治理概念可以发现，尽管人们对于合作治理模式的概念存在一些差异性理解，但大致都认为：一是治理主体多元化。合作治理模式是不同于政府全能型治理模式和社会自治治理模式。合作治理比较崇尚多元治理，政府、行业组织、企业组织等各个部门联合行动共同解决治理问题。随着合作治理模式的推行，在公共部门管理中，许多国家的政府掀起了政府再造运动，崇尚合作治理的国家也开始研究如何利用公共服务的私营化来提升政府的服务水平。改革带来的后果是国家治理主体的多元化，政府不是唯一治理“角色”。二是治理权力分散化。“国家治理主体的多元化必然带来国家治理多层级和公共权力多向度。”[23]为了更好的治理，每个治理主体都承担部分治理权限，充分地利用自己的治理权力实施治理活动，并最终实现合作治理。三是治理主体平等化。“合作治理理论从根本上排除了任何政府中心主义的取向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与的政府中心主义取向。”[24]在合作治理模式中，合作治理是一个平等、集体的决策过程。[25]这表明，每个参与治理的主体都是平等主体，每个参与治理的偏好都得到很好的参考，把人们的偏好纳入决策之中，那些没有实质性政策参与的活动不是合作治理。四是治理过程的协商化。合作治理是一个协商过程，每个治理主体都是平等的关系，治理参与者彼此平等地参与讨论，并最终在理解大多数人的利益上实现问题的集体决策。这就说明，参与治理者必然具备集体共识性，至少在决策时具备共识性。因为人们如果缺乏共识性，那将不可能达成协定，制定的政策也不可能得到大多数人的支持。协商可能很需要时间，但一旦人们达成共识，公共政策就会迅速得以执行。
梳理合作治理模式的几个特征发现，合作治理模式尽管是一种正在成为主流的国家治理模式，但实际上，很多国家并不具备合作治理模式的基本要义。中国也不例外。 目前中国并不具备国家合作治理模式建构的现实条件。
第一，缺乏治理主体多元化环境。如果说中国具备治理主体多元化，那么作为治理主体，政府在国家中的地位和其他治理主体应该是一个具有领导地位，但又是竞争、合作的关系，政府不能随意侵蚀行业组织的生存空间。可纵观改革开放三十多年，政府在社会中的地位有着不言而喻的重要性，占有强势地位。比如，温州商会与政府关系的变迁足以证明政府与社会力量的关系。从温州商会的建立，到改革开放之前，温州商会都只是政府的附属物，缺乏自主性。尽管改革开放以后，温州商会有了蓬勃发展，那也只不过是为了迎合地方政府自身政治发展的需要。与政府复杂的关系决定了温州商会政策参与或者说政策参与地位不可能是一帆风顺的。所以，在政府公共决策时，行业组织的提案虽然很多，但决定政策制定的依然是政府起主导作用。
第二，缺乏治理权力分散化存在。缺乏治理主体的分散化，自然就没有治理权力的分散化。治理权力是政策执行的保证，因为在权力的强力推行下，新治理措施能够得到施展。什么是权力？对此，人们众说纷纭、莫衷一是。学者罗素认为，权力是有预期的努力结果。[26]学者韦伯认为，权力意味着遇到阻碍都可以贯彻自己意志的可能性。[27]学者彼得·布劳认为，权力是通过消极制裁进行控制的能力，是个人或者群体强加于其他人的能力。[28]中国学者认为，权力是一种社会关系，是人对于别人的一种影响力，它有强制性、社会性。[29]可见，权力是个好东西，人们一旦拥有了权力，将会拥有强大的决断权力和分配资源的能力。所以，对于权力或者说治理权力的争夺是每个治理主体必须要关切的节点。因为治理主体的多元化反映了人们是否真正地实现治理主体的多元化，所以，如果治理主体无法实现多元化，那么，治理权力也不会多元化，也就没有行业组织参与治理权力的存在。人们维系权力的存在一是靠法律制度的赋予；二是靠权威的维系。前者需要制度加以保护，后者需要文化的长期积淀。温州商会从清末建立到现在，其被赋予参与治理的权力都是政府制定的结果。从早期清末商会可以参与议事，到现在的商会组织根据国家颁布相关法律文件组建商会和参与国家的一些治理，无不如此。从整体上看，温州商会每次获取的权力都是政府施舍的结果。一旦商会获取治理权力的能力较为低下，那商会就没有太多的机会去获取权力，也就没有更多的权力去进行社会治理。因此，中国行业组织治理权力的缺失当今非常普遍，很多行业组织都处在治理权力的边缘化位置，如同温州商会一样是没有真正意义上被赋予治理的权力。
第三，缺乏强力行业组织治理能力存在。由于成熟的社会治理力量的缺失，中国没有真正意义上的合作治理模式所需要的强大的行业组织治理能力的存在。诚然，进入20世纪80年代以来，人类社会步入后工业社会，由此带来治理的危机迫使人类对旧式的治理模式进行解构，在理论上和实践上人类需要探讨新式国家治理模式来面对现有的治理危机。合作治理模式是迄今为止最为人们看好和憧憬的一种治理模式。但生源于西方社会的合作治理理论并不一定完全符合中国国情。在当下，中国行业组织自身自治能力的落后严重制约了中国构建合作治理模式前进的步伐。合作治理模式的形成意味着治理主体的多元化，意味着治理主体的平等和协商。因此，治理主体——行业组织治理必须具备较强的自治能力，否则合作治理就成为空中楼阁。可事实上，中国行业组织自治能力的发展水平普遍较低，而且一直得不到民众的认可，存在治理志愿失灵等问题。比如，半官方化的中国红十字协会，数年来尽管也为我们做了不少实事，展示了其治理能力，但它也屡次被网民推上风口浪尖，成为网民口诛笔伐的对象。中国温州商会是最具有民间性质的行业组织，似乎具备西方社会典型意义上的行业组织的特点，而且其发展的势头不可谓不好，但也存在志愿失灵和政策参与困乏的问题。很多温州商会在成立初期都信心满满地要立志用商会去保证会员平安、利益的实现，积极地参与维系行业利益的活动，参与政府地方治理和公共政策的制定。但是，商会治理出现了失灵问题，其原因表现为：一是商会治理变成精英化治理，脱离了商会自身自愿、平等的特点；二是商会逐渐通过私人接触、吸纳政府官员任职等方式成为准政府组织，失去独立自治性；三是政策参与渠道缺失制约了商会分享治理权力。为了维系各自的经济利益的需求，商会和政府在经济契合下展开合作治理，但由于温州商会政策参与渠道过于狭窄，而且参与渠道缺乏制度保障。商会志愿治理失灵表明，商会并不与政府分担治理主体角色，而是成为政府机构一部分。可见，现有的国家与社会关系型构下，中国行业组织的自身发展空间有限，其并不具备西方社会自由民主机制环境下成长起来的独立、 自治的个性特点。所以，行业组织很难分享治理权力。
总之，合作治理模式的出现需要民主治理机制的长期存在，需要治理主体具备良好的治理能力，需要国家与社会长期权力均衡化的制度安排和彼此合作。面对中国这样一个长期处于国家控制社会的国家，短期内构筑西方化的合作治理模式是不现实的，也是不可能的。