行业组织政策参与面临着合法性缺失

近年来，中国市场经济体制快速建构越来越折射了法治精神的缺失。中国历来是一个崇尚人治的国家，在长期人治熏陶下的人们要想在短期内实现从人治到法治的转身恐怕需要时日。成熟市场经济体制的建构如果没有法律的及时跟进，那么将会放大市场经济体制的外部性，同时也会阻挡市场经济体制建构前进的脚步。行业组织在市场经济体制推动下快速发展，未来也有着较大的发展趋势，但是由于专门性和系统性法律制度的缺位，注定了行业组织缺失政治合法性。温州商会合法性的发展历程充分地证明了这一点。

改革开放以来，商会经历了政府主导下商会——民营经济发展促动商会——政府管理体制转型促动商会——对外开放下促动商会等几个发展阶段，形成了官办和“自下而上”民间不同发展模式和组织体制。^[3]商会的发展引起多方重视，1993年，政府首次提出“发挥行业协会、商会等组织的作用”。^[4]党的十六大报告中又提到了社会要建立基层自治组织和民主管理制度，“扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作”。^[5]中国共产党十六届三中全会报告提出，要在专业领域提升中介组织的服务水平，要通过遵照市场化的原则去规范和发展各类行业协会的自律性组织；报告也提出要强调行业协会的社会功能，发挥行业组织为社会经济服务的作用。2007年10月，胡锦涛同志在党的十七大报告中提出，要在扩大群众参与、反映群众诉求等方面推动行业组织的发展，发挥行业组织的自治功能。^[6]为了规范商会发展和响应党的十七大报告的提议，国家经贸委在1997年印发了《关于若干城市进行行业协会试点的方案》。在此方案中，政府对于行业协会的地位、职能和性质等进行了初步规定。1998年和1999年，政府又分别印发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）和《社会团体登记管理条例》。通过这两个规定，政府进一步加强了对商会的管理。但是，它们都不是法律，还不能从法律角度上确定商会的法律地位，可能更多的是侧重商会对政府扶助功能方面的考量。而且，条例对商会等行业组织的规定和管理比较笼统，使很多关于商会问题的处理显得无法可依，特别是在立法中商会自身存在立法权威的缺失、实体法的缺失和立法内容的缺失等问题。^[7]温州市根据1998年国家出台的登记管理条例的精神，1999年制定了《温州市行业协会管理办法》。通过该管理办法，温州商会初步具备了法人资格，有了一定的自治空间。但由于受国家整体对行业协会、商会政治空间框架的影响，温州商会管理办法中除了第16条的规定之外，大多没有完全实施。通过对温州60个商会的调查发现，政府没有赋予商会更多权利是制约商会发展的主要原因，参见表5-1^[8]。

表5-1 商会组织发展的制约因素

温州商会缺失法律地位的窘境体现在现实当中就是政府可以凭着随意性裁决商会的去留，商会能不能获得生存地位主要看政府职能的转变及其商会和政府之间能否达成某种契合。缺乏完备的法律制度做保障，温州商会的存废取决于政府的意愿，其政策参与的合法性随时都会出现夭折现象。因此，温州商会在困境下开展政策参与，本书认为其对于行业组织进行有序政策参与的民主价值意义显得尤为低下。

由此可见，通过温州商会政策参与面临法律制度缺失的探析可以看出，不仅温州商会政策参与面临这样的困境，中国行业组织政策参与也大多面临同样的境遇。“随着经济和政治体制的变迁，行业组织由改革开放前公与私、国家与社会、政府与民间高度一体化的组织体制中逐渐分化出来，同时逐步伴生于新的政治文化中。”^[9]随着国家逐渐把行业组织由民间的发展变成官方的管理，政府正在逐步通过“双重管理制度”牢牢地控制行业组织的发展，通过不合适的法律制度限制行业组织的发展和政策参与，折射出行业组织政策参与面临合法性的挑战。一旦合法性出现了严重的错位，行业组织政策参与就会陷入困境。