行业组织政策参与概论
随着国家与社会关系调整，中国行业组织渐趋介入社会生活许多领域。比如，它们积极地投入扶老、扶贫等工作。行业组织与政府的互动可能以后也会愈加频繁。由此，探析行业组织与政府的互动对于了解中国现代化和政治民主化无疑有着重要意义。那何为行业组织？学界众说纷纭。从法律意义上看，学者邓国胜认为[29]，行业组织是指免税组织，一个组织要获得免税资格，需要满足三个条件：第一，机构运作目标是为了从事慈善、教育、科学等事业；第二，机构净收入不用于私人受惠；第三，机构从事的活动不是干预立法或者左右公开选举。只有具备上述三要素从而具备免税资格的组织才是行业组织；从组织资金来源上看，行业组织的经费来源主要是会费或者个人捐赠；从组织结构和运作上看，美国学者约翰·霍布金斯大学非营利组织研究中心认为，行业组织一般具有以下几个特性：第一是组织性。行业组织有自己的组织机构、内部规则制度、相关负责人及其正常性活动。第二是民间性。行业组织可以接受政府捐赠，但是和政府之间界限分明。行业组织不是政府的子机构，有其独立性。第三是非利润分配性。行业组织可以经过自己的经营获取相关利润，但其利润使命只是组织生命延伸的需要，不是组织成员个人之间的分配。第四是自治性。行业组织大多是实行自我管理、 自我治理，不受外界的支配和左右。第五是志愿性。行业组织大多是志愿者参与，组成相关的志愿工作团队。美国学者杰勒德·克拉克认为，行业组织是私人的、非营利的职业组织，有着独特法律特点并以关注公众福利为其主要目标。[30]学者沃夫认为，行业组织包括五大特征：服务大众宗旨；不以营利为目的组织机构；有个合理的治理制度；有免税地位权；可以提供捐赠人减免税合法地位。[31]学者王名认为，行业组织是独立于政府体系之外的有一定公共性质并承担一定的公共职能的行业组织，一般具有非政府性、非营利性、公益性、志愿性的基本属性。[32]学者马庆钰认为，行业组织是相对于党和国家政府系统之外的，以社会成员自愿参与、 自我组织、 自我管理为基础的，以社会公益为主旨的一类组织。[33]综上所述，虽然国内外学者对于行业组织基本内涵或者特征的概括不尽相同，但本书认为，依美国霍布金斯大学认定的行业组织具备的几大特征在中国恐怕很难找到对应的行业组织，因而本研究认为学者沃夫的观点倒具有中国的适用性：行业组织是那些有服务公众宗旨、不以营利为目的、主要靠捐赠获取资金、具备一定程度免税的组织机构，大多具有非营利性、非政府性、公益性、志愿性等特点。
如今，中国行业组织有了较大的发展。早期行业组织大多是以民间社团的形式存在。由于受到政府层面推崇的“君子不党”等文化的影响，在近代以前历代政府都严厉禁止结社。到了近代以后，明末清初时，一些思想家，如梁启超等人认为不结社是中国政治腐朽、落伍的原因之一，于是在戊戌变法时期他们积极提倡结社。后来在有识之士的推动下，清政府也开始颁布条例允许商会等组织存在。1927年以后，国民党通过整顿、合并等手段渐趋把社团变为政府组织，社团此时成为政府的准政府组织。因此，从严格意义上说中国早期不存在大量独立意义上的民间结社组织。1949年到1978年期间，对于民间组织的发展，政府通过颁布法规进行结社组织登记，并取缔各种反动组织。很多组织，如共青团、妇联等都实际上是准政府组织。应该来说此时中国行业组织的发展并不是很充分。1978年以后，一直到现在，随着国家与社会关系的调整，中国行业组织的发展渐渐步入正轨。随着市场经济体制的大力建构和政府的支持，中国的行业组织在社会治理、政治生活等领域开始展现了一定的角色功能，成为中国国家治理当中不可缺失的一道风景线。
行业组织的蓬勃发展一方面表明政府必须加以关注，另一方面需要考察行业组织在政治、经济、文化等层面的作用。单从政治层面上看，近年来行业组织政策参与在很多国家成为一个不可或缺的政治行为。学者们也纷纷地进行研究。国外一些研究被译介到中国，如美国学者赫兹林格的《非营利组织》和朱莉·费希尔的《NGO与第三世界的政治发展》、李亚平等主编的《第三领域的兴起：西方志愿者工作》等。一些学者开始考察行业组织在公共政策制定方面的政治意义。何为公共政策？学者戴伊认为：“公共政策是政府决策作为或不作为的行为。”[34]可见，公共政策制定主体是政府，客体是社会，内容指向公共事务。随着行业组织的崛起，公共政策制定主体出现了行业组织的身影。公共政治生活领域的变化体现了行业组织逐渐渗入政治生活，扮演着重要的角色功能。中国学者樊纲和胡永泰在《“循序渐进”还是“平衡推进”——论体制转轨最优路径的理论与政策》一文中，对行业组织政策参与的路径进行了有益的思考。夏伟明等人的《论中国非政府组织的公共政策参与》文章中也分析了公共政策参与的利益表达、政策制定等问题。学者李恒光的《关于我们第三部门发展的建议》一文指出了行业组织参与公共政策的不足等问题。因此，行业组织参与政治生活在国内外都已经是不争的事实，也引起了诸多学者的研究兴趣。那么，何为行业组织政策参与呢？本研究根据前面关于政策参与概念的论述，认为行业组织政策参与就是指行业组织为了表达和实现利益诉求，运用各种合法或者不合法的渠道，通过影响政治体制的构成和运行、公共政策制定而实施的一种政治行为。政策参与主体是大量的行业组织和参与组织的人；政策参与的客体是国家政治生活，特别是关切到自身利益部门或者地方公共政策制定的领域；政策参与的方式是制度化和非制度化；政策参与主要目的是通过政策参与分享利益；行业组织政策参与由于受到自身组织发展的影响可能会呈现出不一样的地位或者积极性。