国家与社会关系：一个分析国家治理现代化建构的理论框架
国家与社会关系自古以来就是人文社科领域的元命题，对于二者关系的解读形成了不同的理论流派。随着社会的发展，公与私、官与民、国家与社会、集体与个人的紧张在进一步加剧，学术界对之关怀的结晶便是国家与社会二元结构对立的理论框架或曰思维模式。[17]因此，分析国家与社会关系者在国内外的学术界不乏其人，也有许多相关的专著。
1.国外国家与社会关系理论流变
第一，在前工业化时期，国家与社会关系是从“一元论”到“二元论”的转变。前工业化时期是指从国家的产生到工业革命的前期。当时，由于社会结构比较简单，国家深入社会，国家与社会关系是“一元论”为主。到中世纪时期，二者关系演化为“二元论”。古希腊时期，国家与社会是一体关系。学者亚里士多德通过考察150多个不同国家不同形式的城邦理论，认为国家是社会，社会是国家，二者混为一体，公私不分。一个好的公民必然参与公共事务，“人天是一种政治动物”[18]，那些离开城邦的人不是神明肯定就是野兽。古罗马时期，由于地域和人数的限制，广场领域民主消失，不受国家干预的私域开始显现，国家开始依靠法律来治理社会。政治学家西塞罗认为，国家是“基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体”，“官员是说话的法律，法律是不说话的官员”。这表明，国家与社会关系开始松动。这种松动体现出了公民本位主义思潮，人们在强调国家服务功能时，已经希望依靠法律手段来治理社会，而不仅仅依靠道德和伦理等去治理社会。中世纪，国家与社会关系“二元论”开始形成。此时，教会的独立性推动了社会与政治的组织分化，人们契约观念的形成催生了权利与义务的分野，人们开始界定彼此的关系，一些自治城市的出现使君主权力在社会出现了断层。这都使国家与社会世俗“二元论”得以形成。[19]
第二，在工业化时期，国家与社会是“对立与共生”的关系。18世纪，受工业革命和启蒙运动的影响，欧洲许多国家的工业化、城市化和思想解放席卷了几乎整个欧洲，带之而来的是社会本位和国家主权的纷争在思想界开始滥觞，启蒙运动思想家们于是提出用“社会本体论”来界定国家与社会关系。政治哲学家霍布斯、洛克、卢梭等人提出了天赋主权、分权制衡、法律至上等思想。他们认为，国家是人们契约观念的结果，社会高于国家，国家受制于社会。在自由主义思想家里的眼里隐含了社会具有自己独立的身份，国家与社会是彼此分离关系。这种分离正演绎着未来一种市民社会的重要分析框架。经济学家亚当·斯密后来又提出了古典经济学意义上的“自由放任”经济观念，再次印证了国家只要不干预，人们利用“看不见的手”就会物尽其用，增加社会利益。斯密认为，“每一个人处在他当时的地位，显然能判断得比政治家或立法家好得多”。[20]这种论述表明，经济领域的社会开始独立于政治国家之外，成为自组织、具有自我发展规律和变化的“独立经济体系”。亚当·斯密的论述为洛克的“社会先于国家”的论断提供经济学上的实质论证，也为市民社会与国家的初步分野奠定了坚实的基础。之后经美国学者潘恩等人更深的理论挖掘，国家权力和社会权力的合理性界定都原则上沿着法制的路径前进。
与诸多启蒙思想家“社会本体论”思想有着相异的理念，恐怕是黑格尔的“国家本体论”。黑格尔本体论强调了“国家至上”的原则，它演绎了另一种国家与社会关系。黑格尔的“国家本体论”是在建构一种完全颠覆了“社会本体论”的解构过程。他认定，市民社会价值意义存在缺失，市民社会只不过是“个人的名利场，是人和人的战场，是私利跟公利冲突的场域”，而且这种场域也表明私人和国家在观点和制度层面的冲突。在市民社会中，“个体都是以自身为目的，其他都是虚无”，“个体的一切嗜好、一切先天性、有关自己的诞生和幸运的机缘性都一切自由地跳动着”。[21]同时，他也极力褒扬国家，认为由于“市民社会”有自我削弱的趋势性，并且具有非正义性，因此必须要具有作为人类绝对精神——国家的存在，也只有国家的出现才开始真正意义上地凭借国家的“伦理精神”、“至上的理性”的优点挽救了“市民社会”的非正义缺陷。[22]国家可以把社会特殊利益整合到一个整体利益政治共同体之中。可见，尽管黑格尔并不是完全否定市民社会的作用，也认为国家与社会是可以统一的，但在他的眼里国家高于社会，国家掌控社会，只有国家才可能实现普遍的利益和特殊的利益。
同黑格尔的“国家至上理论”有所不同，马克思主义的国家与社会关系理论强调对立与同一性。马克思主义吸收许多思想家的观点认为，国家与社会是对抗与一致的关系。马克思主义认为，国家是社会发展到一定基础上的产物，社会先于国家产生，“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在”。[23]马克思主义还认为，国家从产生之后，随着历史的演变，具有了一定的独立性，国家侵蚀社会肌体。如果国家与社会关系均衡化，那就需要社会治理力量加强自身力量，并最终用社会权力制约国家权力，而行业组织就有着类似的功能。
第三，在后工业化时期，国家与社会关系是“多元化”关系。随着20世纪后工业化的到来，在市场经济高度发展的背后，人类社会在发展中掩藏的“政府失灵”、“市场失灵”等问题愈加困扰人们的思绪。学者们从不同的角度探讨日益复杂化的国家与社会关系，形成了“回归国家”和“多元主义”学派纷争的境遇；再加上后期一些学者“公民社会理论”和“国家限度理论”也加入论争，使国家与社会关系变得扑朔迷离。多元主义理论过分强调社会对于国家的制约作用，“在国家与社会的关系方面，多元主义认定社会先于国家而产生，外存于国家之外，是个不受外界困扰的有着自己独到运行逻辑的一个自主和独立的领域”。[24]回归国家理论的支撑者则崇尚国家魅力，过度强调国家的自主性，但却忽视了社会独特作用规律。因此，两者从实质上看都似乎走向了极端的道路，都具有不可避免的局限性。为此，公民社会理论和限度国家理论似乎就是为了解决回归国家理论和多元主义理论的缺陷来查缺补漏的理论。从限度国家理论方面看，它主张限度国家的权力、运行轨迹和权威；从国家权力的限度层面上看，国家权力在事实上已经证明，它是实现一个国家现代化、公共利益和政治发展不可或缺的因子。但是，过度的国家权力泛滥也会成为一个国家现代化发展的障碍。为此，为了限制国家权力，人们形成一套限制权力的机制。比如，人们要求行政权力要受司法、立法的限制，通过完善的制度设计来规约行政权力，因为“宪政的根本原则是限政和法治，宪政的核心主旨就是对国家权力的法律限制”[25]，社会要有一套合适自己的制度设计等；从国家行动限度层面上看，行动的限度就是对国家能力的限制。国家能力包括政治的统治和管理能力，国家能力的增长就是国家行动的扩张过程。适度的国家能力是维持一个国家正常运转的必备条件，但一旦国家能力超过一定的范围，国家行动就有出现失败的危险[26]；从国家权威限度层面上看，国家权威限度是对国家权威的限制。国家权威来源于社会资本，取决于政府合法性的高低，不是依靠国家高压态势就可以形成，其合法性是来源于民众的自愿认同。可是，由于制度化国家权威比个人权威显得更加持久，因此要想形成良好的合法性的国家权威机制，并限制国家权威的过度，就必须按照依法治国的渠道推进法治主义的建设。完善各种规章制度，避免过度的国家行动引起人们对国家无限的期望和依赖。因为一旦人们放大国家权威，就会弱化社会权威，从而会加剧国家权威的提升。如果说限度国家理论是上层主动制约国家行为的话，那么公民社会理论更多在探讨建构一种社会微观基础。人们希望来源于下层的、有独立自主或者自治权共同体的建立来限制国家权力。公民社会理论强调政府、市场、社会组织三分天下，它摒弃了国家与社会二分天下的观点，主张在国家和社会之间有个来源于公域的共同体。这种强调国家与社会互动的观点，其主要特征概括起来就是：个人主义、多元主义、公开性、开放性、参与、法治和社会自治。其中自治和独立是其核心价值原则。人们主张在社会领域实行全面自治，因为只有社会自治才可以使政府面临的社会压力和社会管理成本开始减少。社会自治具有选择的自主性、发展的自我性和负责的自我性等内在特点，这使个体变为一个在政治、经济和人格上都是独立的个体，成为自我的主人。这在很大程度上规避了多数统治可能对个体正当权利、个体私域造成的侵害。[27]
梳理西方国家与社会关系理论流变不难看出，无论是国家中心论或者社会中心论，面对政府失灵或者市场失灵的长期困扰，两个极端理论似乎都走到了尽头。人们逐渐用正和博弈取代零和博弈，在模糊国家与社会界限的基础上使二者彼此交融与整合；而且在治理理论框架下，国家与社会关系开启合作互补、共生共成、相互依赖的新历程。和传统的管制概念有所不同，治理主要是强调主体的多元行为合作过程。这表明，社会组织也可以和政府一样共同分享公共管理职能，都可以成为治理的主体。其结果是社会治理力量成为一种重要治理资源和治理权力分担的接受者，从而促使治理权力下放社会管理格局的形成。在治理模式下，“权力不是集权，而是分散；分配不是由国家掌控，而是由市场推进；公私的合作替代国家的指导。”[28]这种合作关系演示了权力运行的上下互动状态。由此，把国家带回社会、建立有限政府已经成为当今西方社会很多国家建构国家与社会关系的逻辑趋势。 目前，分析国家与社会的关系已经成为一个重要的分析框架。人们通过分析国家与社会关系来阐述国家政府与社会组织之间的权力关系，同时也可以通过政府与行业组织的关系来考量国家与社会的关系程度，二者成为一个彼此考量的分析框架。
2.国内国家与社会关系理论流变
在国内近代以前国家与社会关系，学者张光直认为，中国古代国家的形成与西方存在不同。中国古代国家的形成与亲属有关系，国家具有亲属的组织关系。这种关系是以血缘联系为纽带，与西方社会不同。西方社会国家的产生是以生产工具、地缘关系为条件。中国古代国家是家国不分、公私不分。[29]梁启超先生认为，古代欧洲有市府、堡聚作为雏形，具备了内部团结、外部抗争的根本精神。由于中国是家国统一，国家不是最高体之地位，天下才是政治之根本，所以外向对抗之观点比较微弱，向内团结亦不强烈。[30]中国人不同于西方社会人，人们头脑之中没有阶级意识、种族意识和国家意识，因此“国家消融在社会里面，社会与国家相浑融”[31]。社会与国家密不可分的原因是中国文化的早熟性，由此造成了中国的固步自封，拒绝接受西方社会文明基石的国家思维观念。人们把诸如民主、 自由、平等等也放于高墙之外，再加上中国社会缺乏理论实证，人们喜欢泛滥于典籍考证之中，儒家又是长期一通天下，在学术上人们也缺乏创造力。在此情况下，国家与社会关系自然是浑然一体，并且长期独霸天下。19世纪末20世纪初，随着国门的洞开和外来思想的侵袭，中国传统社会政治生活状态开始瓦解，社会权力开始显现。随着西方列强的入侵，中国独特的政治经济演进路径被打乱，各种势力开始粉墨登场，社会权力和国家权力的对立与冲突开始加剧。中国一方面是社会力量开始凸显，社会从国家桎梏下逐渐挣脱了镣铐，获取些许的独立空间；但另一方面，由于民族危亡迫在眉睫，“国家主义”、“国家利益至上”等强国家的呼声也开始顺应时势，并独领风骚。因此，这个时期中国国家与社会关系基本上是国家一通天下的局面。直到新中国成立之后，由于受到国际和国内的形势所迫，这种局面不但没有转换，相反，国家权力反而走向极端，中国上演了一幕幕对于国家顶礼膜拜的闹剧，在“文化大革命”中达到了顶峰。[32]此时此刻，国家成为社会的对立物。中国20世纪90年代以后，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，学界对中国国家与社会关系的研究提出不同的分析模式：
第一，在改革开放前，国家与社会关系模式是全能主义模式和总体性社会模式。学者邹谠认为，“全能主义”模式是从政治权力和政治体制的角度去解释建国后国家与社会关系的一种模式。他认为，政治结构权力无限制、随时都可以侵入社会的每个阶层和每个领域。[33]在这种政治权力体制下，党与政府高度融合，国家与社会成为一体，社会缺乏独立性，社会呈现为孙立平等人所说的“总体性社会”，也即是政治整合代替社会整合。此时，一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会是不存在的，国家与社会高度同质，人们的“自由流动资源”和“自由活动空间”也相对比较狭小。[34]
第二，在改革开放以后，国家与社会关系是从二者彼此对立到彼此互动，再到逐渐向一个“强国家”与“强社会”关系模式推进。20世纪80年代，受政治学家亨廷顿的“新权威主义”思想的影响，一些学者提出，中国改革应该遵循“政治”与“经济”相分离的原则。他们主张经济上实行“商品经济”，政治上实行“集权式的政治体制”，强调使用国家权力推动经济的发展，然后再推进民主政治的发展。这点与学者萧功秦后来提出的“后全能主义”理论有比较相似的观点。“后全能主义”理论主张在社会有限权力基础上，坚持政党的政治中心地位，推进社会的发展，国家与社会关系也因此出现“国家权威本位”模式。[35]后来，随着市民社会理论的出现，人们提倡国家与社会的分离，反对国家本位，主张把市民社会看成是制约政治权力的一种力量。邓正来和景跃进认为，在改革开放之后，国家权力渐趋退出社会经济领域，社会契约关系在一些社会领域得以体现，市民社会力量开始显露雏形，国家与社会关系呈现了“二元对立”的关系。[36]但是，有些学者如韩恒等人认为，把国家与社会割裂开来不适合中国目前的发展阶段，他们提出“分类控制”模式。这种模式是指政府对行业组织等社会力量的管理不能以偏概全，而是要在拷问行业组织对承担公共产品责任大小的可能性中，政府对行业组织加以“分类控制”。通过建构，国家允许有限的行业组织承担社会管理职能，在限制行业组织挑战权威背景下调整国家与社会的关系。[37]晚近几年，学界借用斯密特提出的“法团主义”理论来解读国家与社会关系，强调国家与社会有常规性互动和合作关系。这种解读超越了传统的国家与社会二元对立的分析框架。学者孙双琴认为，型塑中国未来国家与社会关系模式，法团主义模式或许更有解释力，更接近中国的现实。在当前社会力量较为单薄的情况下，中国强调国家的作用，等到社会力量发展壮大和充分自治以后，形成“强国家”与“强社会”的关系模式。[38]
总之，当今理论界，国家与社会关系分析框架逐渐成为学界不可或缺的一个理论分析框架。而且，单从中国国家治理现代化的建构视角上看，中国国家与社会关系的变迁也刚好体现了国家治理建构的结构性关系。反过来，中国国家治理现代化的建构也正体现了中国国家与社会关系良性化的一种关系。一旦中国形成良性的国家与社会关系，就标志着国家治理现代化的建构有了良好的社会结构性。如果说当下中国国家与社会关系是强国家与弱社会关系，那么中国国家治理的模式此刻应该是权威型合作治理模式；而一旦国家与社会关系变成了强国家与强社会的关系，中国国家治理状态就是民主合作治理模式。所以，推进中国国家治理现代化的建构其实就要考察中国国家与社会关系的现状与未来，就要考察政府与社会治理力量关系，而政府与行业组织结构关系刚好是国家与社会关系一个缩影。通过中国行业组织政策参与让国家与社会进行彼此互动和调适，并最终实现中国国家治理的现代化。本研究也正基于此原因，希望通过对行业组织的典型代表——温州商会政策参与的研究来试图考量中国当下国家与社会关系的现状和未来走向，并进一步通过行业组织政策参与之困化解路径的研究来探析中国国家治理现代化建构的路径选择问题。