政策参与：一个探析国家治理现代化推进的新视角
1.政策参与内涵概论
在现代政治社会中，政治参与抑或政策参与是一个不可或缺的领域。[4]在政治实践中，政治参与或政策参与被认为是政治发展实践中最重要的目标和基本标志，也是政治学研究中学界使用频率较高的词汇之一，对它的界定也是众说纷纭。确实，给政治参与下个准确的定义并非易事。学者西德尼·维巴说：“有的术语由于意思实在太多，最终倒反失去了它们的有效性，政治参与这一术语就是其中之一。”[5]《布莱克尔维尔政治学百科全书》认为，政治参与是指“在制定、通过和执行公共政策时候的一种参与行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参与政策的形成过程都可以称为政策参与行为”。[6]可以看出，关于政治参与内涵相关的论述大致蕴涵：政治参与的主体包括普通公民和政府官僚；政治参与只是制度内参与，不包括制度外的参与。学者亨廷顿和纳尔逊都认为，政治参与是“平民试图去影响政府决策的一种行动。它一般包括含义：政治参与是实际的活动；是普通公民的活动；不关注活动的结果；仅限于对政府施加影响的活动；包括主动参与等”。[7]日本学者蒲岛耶夫通过研究，认为政治参与是“旨在对政治决策施加影响的普通公民的活动”[8]。尽管学者们表述政治参与抑或政策参与的概念存在诸多的差异，但他们均认为政策参与是公民通过直接或者间接影响公共政策和政治运行的过程，以实现其自我利益的行为。
国内学者王浦劬认为，政治参与是“普通的公民利用各种合法的方式参与国家政治生活，并试图去影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是公民政治权利实现的重要方式，折射着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的内容”。[9]在《当代世界政治实用百科全书》中，编者将政治参与界定为：“社会成员按照一定的法律程序参与政治生活的政治行为。”[10]与上述政治参与的内涵论述相似的有：《中国大百科全书·政治学》中，政治参与是“公民自愿地利用各种合法方式去参加政治生活的行为”。[11]台湾《云五社会科学大辞典·政治卷》认为：“政治参与是指人民通过投票、组党、加入政治利益集团等活动，用以直接或间接的方式去影响政治之决定的行为”。[12]学者李元书认为，政治参与是“公民通过一定方式和渠道试图影响政治过程的行为。”[13]众多学者基于概念的界定尽管体现出彼此的侧重点不同，但也代表了国内学者对于政治参与内涵的主流认识。从上面学者论述上看，国内外学者对于政治参与概念的界定存在主要的分歧点在于：
第一，从合法性上看，政治参与是否包含非法的政策参与行为。学者亨廷顿认为政治参与是公民试图去影响政治决策的一种活动。公民的影响包括抗议、暴乱、示威游行，甚至影响叛乱的行为都是合理的。持有此观点的还有学者阿尔蒙德、托马斯·戴伊等人。国内学者大多反对此种观点，比如，学者王浦劬赞同“从参与的外延来看，政治参与只限于以合法手段影响政府的活动，而不包括非法的行为。如果将政治参与的外延扩至非法的暴力活动，则政治参与便包含了推翻既有政治统治秩序的抗争性的政治行为”。[14]当然也有学者认为，政治参与包括非法的政治参与形式。比如，学者杨光斌认为：“为了影响政府的决定，政治参与的手段是多样的，既可以是支持的方式，也可以是施加压力的方式，在有的时候甚至以非法的暴力手段出现。”[15]学者李元书也认为：“如果我们把不合法的政治参与形式剔除在政治参与的内类别之外，就无法理解革命式的政治参与之类行为。我们在横跨社会的比较研究中会发现，在某一时间、地点、条件下，可能是 ‘不合法的’、‘不合常规的’、‘不合正统的’行为，而在另外的时间、地点、条件下可能并非如此，比如，示威行为和罢工行为等。如果以合法与不合法作为平衡政治参与之标准，必然得到平衡政治参与的双重批判标准。”[16]
第二，从参与主体上看，政治职业家是否包括在内。很多人认为政治参与主体不包括政治职业家，只是“普通公民”，“不包括作为角色行为的政府官员、政党干部和职业院外活动分子”。[17]学者蒲岛耶夫认为，政治参与只是普通公民活动，官僚、政治家等进行的活动除外。国内学者王维国认为，政治政策就是影响政治职业家决策，如果把政治职业家的政策参与包括在政治参与主体之内，无疑会把主客体混为一谈。学者陈振民等人认为，政治参与主体不能一概排除政治职业家，当作为非职业家身份去影响政策时，应该包括在政治参与主体之内，而作为职业家身份去政治参与时，则排除在外。[18]
尽管学界对于政策参与抑或政治参与概念的界定如何错综复杂，但本书认为，政策参与的界定离不开三要素：一是政策参与主体，一般指普通公民、公民群体和民间组成团体，但政治职业活动家除外；二是政策参与客体，一般指影响政府决策，围绕政治体系展开：三是参与渠道，也即是参与主体与客体的中介、渠道。[19]基于此，本研究认为，政策参与主要指：一定非职业型的公民或者他们组成的团体，为了表达和实现利益诉求，运用各种合法或者不合法的渠道，通过影响政治体制的构成和运行、公共政策制定而实施一种政治行为。从这一定义可以看出，政策参与有基本特征：（1）政策参与是社会普通公民及其组成组织的一种政治行为。既然是普通公民也就意味着政策参与主体不包括政治职业者，从而防止了参与主体泛化性存在的可能性。同时，既然公民才具有政策参与的主体资格，那么“臣民”不应该具备政策参与的资格，因为只有具备“公民资格”的人才具有政策参与的资格。学者孙关宏等人认为，“公民与臣民”重要区别在于，在政治决策中“公民”是一个积极参与者，而“臣民”则是消极服从者，现代体制下的“公民”相信自己通过政策参与可以对政府施加一定的影响。[20]学者阿尔蒙德和伏巴认为，在民主政体里面，公民是用要求来说话的，因为害怕失去选票或者认为提出的要求是合法的，政府官员答应选民的要求；而臣民得到的期望不是出于臣民的要求，而是出于某种力量。[21]（2）政策参与目的在于利益的诉求。“利益”是中西方思想史上古老的话题。管仲在《禁藏》中认为，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”。唯物主义哲学家爱尔维修在《论精神》中认为，“利益是我们唯一动力”，“人们永远服从他理解得正确或不正确的利益”，“把个人利益和公共利益紧密结合起来”[22]。由此可见，现实社会的人从事任何政治活动，其根本原因在于实现自己的利益需求。人们政策参与的诉求是为了通过政策制定和实施，或者人事变动谋求政治权力，并进一步实现政治利益的分配。 自古以来，“每个场合都证明，每次行动怎样从直接的物质动因产生，而不是从伴随物质动因的词句产生”。[23]因此，利益是政策参与者诉求的主旋律。（3）政策参与渠道包括非制度化渠道与制度化渠道。公民政策参与包括合法和非法的政策参与渠道，实际上是指公民的政策参与存在制度化与非制度化的现象。现代政治是民主政治，而民主政治必然会伴随着大量的公民参与政治活动的出现。一般来说，一个国家公民和社会组织政策参与的水平和经济发展的水平在一定程度上显现出正相关性。这是因为在市场经济机制中催生了许多参与型的公民，培养了大批具有参与精神的公民。政治是经济的集中表现，而经济利益的诉求和实现往往需要政治权力来保驾护航，所以，为了实现利益，公民和行业组织的政策参与在一定程度上获取了政治上的支持，从而通过政策参与行为获取自己想要的利益。经过改革开放几十年的发展，特别是在以社会主义市场经济体制建构为导向以来，中国公民逐渐接受了民主参与理念，人们的利益主体意识增强，传统蜂窝状的社会结构渐趋瓦解，政策参与现象也逐渐增多。但是，由于现有的制度化水平难以适应民众政策参与的制度需求，所以中国出现了“参与危机”，政治现代化也因此凸显了不稳定因素。“一个国家一旦在制度化层面处于落后的状态，那将会使对政府的要求很难通过合法的通道实现表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中，那么政策参与的剧增就产生一定程度上的政治动乱。”[24]为了缓解或者防止“参与危机”的出现，中国必须要把非制度化政策参与向制度化政策参与方向进行转变，但就目前来说，中国制度化政策参与在范围上的不广泛、在效果上的不明显、在制度上的不健全，已经成为中国政治发展中较为明显的缺陷。因此，如何使中国公民和行业组织进行有序的政策参与，不仅是中国政治现代化向政治现代性转变的需要，也是防止政治出现衰微的需要。这应该引起学界和政府的共同重视。
2.政策参与和国家治理现代化建构关系
国家治理的现代化是指一个国家治理体系和治理能力的现代化。如何实现一个国家治理的现代化可能每个国家都有自身不同的途径和模式，也会体现不一样的特点。但是，每个国家治理体系和治理能力的现代化必然会和国家公民或者行业组织的政策参与有很大的关系，良好和适当的政策参与是构建国家政治制度现代化和公民精神的重要路径。缺乏发达和合适的行业组织政策参与行为，仅仅依靠顶层的民主制度设计是无法长期保持国家治理的现代化。政策参与是国家治理现代化建构的重要推进路径。
第一，国家治理现代化中民主制度的建构需要良好的政策参与。一般来说，现代国家民主制度的建构有两种途径：一是国家内部自身的发展；二是外部的移植和借鉴。前者指涉国家现代化的民主制度从国家自身内部长期发展中逐渐孕育出来，像英国等一些西方社会国家在通向现代国家制度建构中，自我催生了许多现代的民主制度。相对于内部产生的现代民主制度国家而言，被迫或者主动借鉴外来民主制度的国家在借鉴中总是存在诸多的失败和忧伤。比如，中国在清末吸收外来民主举措似乎总是在失败中凋零。通过研究发现，无论是内发型的现代民主制度国家的快速成长，还是外源型的落后国家追求现代民主制度建构的失败，都是和国家内公民或者行业组织政策参与有很大的关系。英国很早时期就在协定税费改革和征订时期让很多人参与政治生活，长期政策参与政治生活为英国后期的民主制度——代议制的形成打下了基础。尽管中国清末各种民主制度的建构均以失败而告终，但在“事实上，中国现代国家形成的关键，便在于借助于外部势力用以获得物质及社会主导地位的各种手段，来抵御外部势力的统治”。[25]清末后期，随着一些人如魏源、梁启超、康有为等知识分子积极参与政治生活，也在清末掀起了现代民主政治建构的浪潮，尽管改革运动以失败而告终，但也显示了“国家的富强，文人更为广泛的政治投入和参与，这两者本来便已经是中国帝制晚期根本性议程的题中应有之义”。[26]因此，一个国家现代化的民主制度的建构需要国家内部公民或者组织的政策参与。缺乏一个广泛的政策参与范围的存在，不可能建构一个成熟的现代民主制度。中国和西方世界一些国家在现代国家建构时间的早晚和成熟度上面的差异，在很大程度上是与中国自身长期缺乏成熟的政策参与环境相关。
第二，国家治理现代化中高素质公民、组织的培育需要政策参与。国家治理能力的现代化表明了国家公民或行业组织政治素质较高，具有较好的政策参与技能、知识等元素。由于公民或者行业组织的素质受国家传统和现代政治文化的影响，所以公民和行业组织治理能力素质的形成不是一蹴而就。那么，何为政治文化，怎么培养人们良好的政治文化？人们一般认为，政治文化是一个民族在特定时期政策参与中所形成的一套政治态度、政治信仰和政治情感，是政治关系在人们精神领域的投射形式，是一个民族长期在特定历史中形成的。[27]国家政治文化的基础是国家的公民文化。公民文化是传统和现代融合的一种文化，是以说服和沟通为基础的多元主义文化，是一致性和多样性相结合的文化。[28]国家一旦具备了公民文化，也就证明了国家的公民具有“民主人”的人格，公民或者行业组织具有较强的政策参与愿望，也具有较强的政治输入和政治功效意识。一个国家形成良好的公民文化，单靠顶层者的设计是无法实现公民文化的良好建构的，必须要在长期政策参与中培养公民精神，并经过长期的积累积淀下来，最终形成符合国家治理能力的文化体系。因此，良好的政策参与可以较好地培养国家治理能力现代化建构中公民或者行业组织的参与素质。
第三，政策参与成为国家治理现代化推进的新路径。国家治理现代化指治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系现代化是指建构符合自己的一套紧密联系、相互协调的民主国家制度，通过顶层做制度设计；而国家治理能力的现代化是指一个民主制度的执行能力，是动态的国家治理现代化的体现。那么，如何让二者结合起来？通过治理主体的参与才可以让二者契合起来。治理制度的优良固然很重要，但若缺乏具有良好治理能力的队伍践行民主制度、推进国家治理，那国家治理现代化的建构只能是漫长而艰辛的历程。基于此，可以认为，具备良好治理能力的人或者组织通过民主制度的运行维系国家治理活动，治理主体参与国家政治生活恐怕是一个明显的衡量标志。良好的政策参与能力是治理主体参与国家治理的能力标志，一旦缺乏公民或者行业组织良好政策参与能力，现有的民主政治制度功效将会降低，因为很多民主制度的出现需要人们不断地通过政策参与去实现和保持下去。专制制度也往往和公民或者行业组织政策参与的贫弱有着莫大的关系，低下的政策参与能力助长了专制制度的产生和固化。