温州商会政策参与法律视角
从温州商会政策参与法律视角上看，商会政策参与可以分为制度化和非制度化的政策参与。公共政策一般是指政府依据一定时期的公共价值目标，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和贯彻的过程中所制定的行为准则。[25]因此，现代社会公共政策的制定规约着人们利益的归属，公共政策的制定也由此受到人们的普遍关注。个体和组织纷纷参与其中，谋取自身利益的最大化。温州商会作为一个典型的行业组织，在政策参与中存在制度化和非制度化政策参与问题。
1.商会制度化政策参与
商会制度化政策参与主要是指商会在法律框架下参与公共政策的制定，合法地获取自己想要的利益。温州商会制度化政策参与是通过竞选人大代表和政协委员的身份参与政治活动。中国公民或行业组织政策参与大多体现为公民或行业组织在中国特色的民主政治制度——人大制度、政治协商制度等建构下进行的一种政策参与行为。具体来讲，公民可以利用人大代表或政协委员的身份参与到政治生活中来，享受民主政治生活。商会是一个行业组织，在政策参与中主要是委任其法人代表— 商会会长或者自己亲自作为商会一个成员参与国家政治生活，谋求有利的政策制定。为了适应温州地区私人经济的快速发展和私营企业主阶层的崛起，温州商会因此快速建立起来。温州私人企业家的发展客观上需要一种能够代表、集合和表达他们利益的组织或机制，以便于他们的政治、经济和社会利益的聚合和表达，以便能够争取实现行业利益和阶层利益的最大化。但是，社会当时缺乏一个合适的政治体制和社会组织能够及时地将涌现出来的私人企业主纳入政府现有的制度框架内，于是商会便应运而生。商会的出现也迎合了政府的需要。政府需要把涌现出来的新阶层的参政行为纳入制度化渠道当中去，利用行政吸纳的方法把那些具有一定势力的商会成员吸纳为人大代表或者政协委员，以换取商会对于政府政策的支持和增强政府政策的合法性基础。同时，商会也可以把精英分子吸纳到政府中来，满足他们参与政治生活的需求，降低他们与政府的冲突程度，从而便于政府控制、管理相关人员。政府和商会的关系使彼此有着共同的需求基础，通过政策参与途径，商会与政府的关系实现了从“超经济强制”到“关系性合意”的转变。[26]可见，商会组织的出现使私人企业主有了组织化、利益导向的机制。政府也尽可能通过商会机制把新阶层的政策参与行为纳入制度化渠道，从而起到了化解人们面临的政策参与困境。根据对64个温州民间商会的调查，大多商会的会员是人大代表或者政协委员。见表3-1[27]。商会成员成为代表或者委员后，积极地通过参政、议政影响地方公共政策的制定和执行。根据对64家行业组织的问卷调查，大部分行业组织代表为了行业利益参与政策的提案和议案，反映了他们关切的利益。通过表3-2[28]可以看出，人大代表或者政协委员通过自己的代表身份向政府表达意愿，经常呼吁的占31.25%，加上“一般和有、但很少”的人数共计占71.88%。这个比例显示了商会会员通过代表身份进行政策参与的积极性是比较高的。商会的组织化、制度化的政策参与，与个体参与的功效相比较显示了较大的优势。学者陈剩勇认为，组织化的参与可以体现出优势：利益聚合和利益表达。[29]利益聚合就是把扩散的、个体化的个体利益整合、集中起来，使它们符合行业的整体利益需求。这点在温州民营企业的发展中确实体现出它的优势，究其原因是温州的民营企业在初期蓬勃发展中，由于无序竞争、零和博弈的出现，假冒伪劣商品充斥着整个温州市场，温州成为假冒伪劣的代名词。面对长期的恶性竞争，民营企业家们自身也意识到合作的重要性，于是企业家们组建了一个协调性的组织，以便规约彼此行为，综合各方利益和凝聚力量影响政府政策的制定。由于商会具有拥有行业信息的优势，所以利用商会向政府传达民意显然更具有专业性和完整性。在温州很多公共政策的制定中，商会参与作用充分地体现出来。比如，鉴于温州市金属材料发展不景气的现象，温州建材商会邀请委员参与讨论，最后在委员们的提议下向政府进行提案，并得到政府的支持，最后他们通过协商解决好彼此的争论。2000年，政府想在温州市鹿城区建设一个钢材市场，后来在诸多委员的提议下，商会集中民意向区政协五届二次会议提案。该议案认为，此举是进行重复建设和浪费了公共资源，建议市政府不如加大原有市场的整治，提升市场服务水平。政府最后批准了此议案。再比如，温州烟具协会去欧洲打官司的案例。2001年10月，欧盟准备通过制定技术壁垒文件以便惩罚中国部分温州企业，许多企业面临着巨大的压力，因为该方案一旦通过，中国相关企业将会因此失去70%的欧洲市场。面对即将降临的灾难，单个小企业无法承担高昂的时间和官司成本费用。在商会的积极努力下，相关企业通过集资和呼吁中国政府出面应对，事情最终得到了妥善的解决。
表3-1 64个温州民间商会中各级人大代表和政协委员的数量分布
续表
表3-2 商会对“是否参加人大代表或政协委员向政府部门反映利益”的回答
商会的利益聚合功能无疑给组织内的成员提供了较好的利益聚合渠道，维系了成员自身利益，降低了自身风险。同时，由于现有制度的局限性，温州商会中的专职人员大多是退休的政府官员，如经贸委主任、区长、工商局局长等。退休官员在商会工作中一旦遇到棘手的问题，就会利用自身以前的社会资本优势缩短与现有政府官员沟通的距离和时间，他们渐渐成为政府与会员之间的联系桥梁，从而加大了个体成员参与政治的转化能力，商会成员最终利用集体行动的力量影响政府政策的制定，产生了利益的表达优势。可见，商会的利益聚合和表达优势极大地改变了会员参与的角色和功能，提升政策参与的质量和层次，使人们的政策参与更趋于秩序化、制度化和理性化等。
2.商会非制度化政策参与
商会非制度化政策参与主要是指商会通过非暴力不合作、行贿、非法集会、抵制和拒绝执行公共政策等方式进行政策参与的一种活动。商会非制度化政策参与现象当前在中国政治生活中存在一定的数量，其产生的原因主要是：
第一，参与行为的增多和制度化参与渠道的缺失。市场经济体制在中国的推进和逐步的完善，不仅创造了中国经济发展的奇迹，也同时唤醒了公民的参与意识。积极参与意识的觉醒是源于公民利益的驱动，“公民奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”。[30]为了在未来追逐中获取合理的利益，公民或组织有了内在驱动力加入政府政策制定中来。“不同的利益集合者们是有着自己的独立的政治经济利益考量，特别是那些新起的利益集合者，为了争取实现和维护自身的利益，他们已经较为充分地意识到公共政策在社会利益中的分配和公民利益实现中的权威性地位。”[31]由此，参与政治活动来分配利益成为人们参与政治生活的原动力。但是，由于现有资源的稀缺性、利益分配的不公平性，各种利益主体在参与中存在利益获取的不均衡性，从而容易产生彼此之间利益收入的巨大差距。收入的巨大差距将会造成人们一定的挫折感。“如果社会有着纵向和横向流动的机会和可能，那么这种挫折感可能会得到一定程度上的缓解，否则，公民就会因为挫折感的压迫希望通过政策参与向政治体系施加压力而获得释放。”[32]商会作为一个组织在维系商会成员利益上显得比个体政策参与更有优势。亨廷顿认为，“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，同时也是政治自由的前提”。[33]行业中的个体为了追逐自己的利益，通过商会组织参与公共政策的制定，解决单个个体分散化和力量单薄的窘境。在通过集团化力量之后，行业个体勇敢地表达了自己的声音。这种表达会有助于个体引起政府的重视，提高个体参政的质量和有序性，减少非制度化参政现象的产生。当然，一旦组织化商会参与渠道受阻，参与将会酿成更大的非制度化政策参与，因为组织化的非制度化参与的力量就愈加难以控制，可能会直接威胁到政府的安全。当前，中国虽然意识到行业组织在政策参与中的重要角色作用，但由于历史和现实的原因，政府对于行业组织的态度也是比较复杂的，对于行业组织的参与作用缺乏积极的重视。由于一旦行业组织参与政策的制定就意味着分享政府权力，对于个别独断了政治权力资源的政府人员来讲将是一个极大的威胁。由此，政府对于商会参与采取较为谨慎的态度，一方面，政府设置较为严格的准入制度门槛，进行持续的审查和整顿，设置了组织开展政策参与的诸多规制，进而加剧了商会缺乏权益保护制度的趋势；另一方面，政府轻视商会组织政策参与功能，把商会组织仅仅看作传达政策的通道和润滑剂，商会只是社会管理辅助主体；再加上进入门槛的严格控制，大大地缩小商会组织的参与范围，造成商会参与渠道的堵塞，并可能会演化成大量的非制度化参与现象的出现。
第二，政府自利行为与信任缺失。随着社会矛盾的增多，个别官员的自利行为降低了民众对政府的信任感，再加上政府政策的失误也会助长人们自己参与政策制定的渴望。大量的政策参与一旦遇阻，将会酿成较多的非制度化参与行为的产生，也即是群体性事件的爆发。从“经济人”理论视角上看，无论是政府还是官员自身都客观存在着利益的需求性。鉴于现有的监督机制不够完善，政府和官员的自利行为一旦趋于膨胀，行为一旦见诸报端，将会损害政府的威信。据新华社报道，湖南省衡南县是一个比较贫穷的财政县，历年财政负债7亿多元，一些教师工资只发70%。但是，就这样的一个贫困县里面不少干部还先后花巨资购买广本轿车等中高档汽车，年累计花费近500万元为公车买单。[34]湖北省在治理“三乱”行动中发现，一些单位“三乱”现象严重，而且花样翻新，中央明文规定不可以收费，有些地方提高或者变相收费依然十分严重。[35]政府或者官员自利行为的出现严重破坏政府作为公共利益者该有的公共形象，也使得民众或者商会组织对于政府的权威和公正产生极度的怀疑和不信任感，民众或组织对否能够通过制度化参与维护自身利益感到怀疑，于是，非制度化参与逐渐成为人们参与政策的首选行为。长期非制度化政策参与行为的出现，一旦面临政府政策的失误或者政策的执行不力，政府就会很容易出现偏差和损坏民众的利益，进而加剧人们对于政府的不信任感，并最终产生群体性事件。