经济契合逻辑：行业组织政策参与困境内在根源
在分析“经济人”理论假设之后发现，无论是官员自身，还是由此组建的政府都存在自利性行为，无论自利行为的存在是否具备合理性，目前来讲都客观存在。政府自利性行为的客观存在性折射了官员自身和政府对于利益的趋向性，体现在国家与社会关系中是彼此的型塑。一旦政府官员和政府自利性增大，体现在国家与社会关系上就是国家控制社会渐趋紧张，国家淹没了社会，行业组织和个人参与公共政策的空间将会被挤压。当政府和官员自利的趋向减弱时，体现在国家与社会关系上就是国家控制社会的力量在减弱，社会力量得到增长，行业组织自我参与空间就会扩大。因此，本书认为，国家与社会关系如何走向，实际上折射了二者的经济契合关系。无论是社会权力的增大，还是政府权力的增大都体现在对于经济利益的争夺上面，决定二者空间大小的是经济利益的契合程度。
1.自利的政府组织
我国政府自利性行为倾向客观存在。改革开放30多年来，政府在改革中起到了主导作用，政府每次推动改革都增强了党和政府的合法性。国家与社会关系的变化体现了政府主动释放的结果。社会在国家的掌控下没有太多的自主权，和国家不是平等的博弈主体。对政府而言，政府既需要社会作为一种辅助力量来提供公共物品，又要努力地削弱社会的对抗性来维护政权的稳定。[38]学者康晓光等人认为，一个追求自身利益的政府将会对行业组织选择性分类控制，以期达到在不损害自己利益的背景下提升自己的合法性。相对于中国社会而言，国家强势地位由来已久，国家可以自主地选择行业组织，并给予其发展的空间和机会。对一些组织，如高风险高收益的组织（工会）、高风险低收益的组织（异议组织）、低风险高收益的组织（行业组织）、低风险低收益的组织（兴趣小组），一般政府比较喜欢选择低风险高收益的组织作为其承担公共物品的替代者加以控制。当人们把经济GDP作为官员政绩主要考核标准时，行业组织维系经济增长的功能刚好也符合政府自利的需求。由此，政府自利性客观存在。其原因具体有：
第一，公共权力高度稀缺性。公共权力是为了管理公共事务而设定的一种权力，其使命是维系私人权利，是由政府所掌控。在正常情况下，公共权力由人民授予，政府代表人民实施管理。但由于公共权力的稀缺性，再加上现有监督机制的缺失和官本位思想的影响，中国的部分官员会铤而走险使用公共权力寻租。这种情况在转轨时期显得尤为突出。在市场经济体制不健全、法治精神缺失的背景下，经济学家加里·贝克尔认为，效用的最大化会使在政治领域人们也会像经济领域那样追求利益的最大化，追求利益往往使公共权力异化为私人寻租的工具。
第二，权力高度集中的政治体制。计划经济体制长期的推进给中国经济带来诸多的辉煌，同时也给政府实施权力高度集中的政治体制提供了强大的经济力量。中国在几十年的计划经济体制下建构了一套高度集权的政治体制。集权式的政治权力结构形成了纵向和横向的网状结构，使政府很容易进入地方事务发展中去。因为政府此时具备了进入市场的动力和手段，政府既是国有资本投资的主体，也是招商引资的主体。政府官员在无所不能的权力结构中扮演教练员和运动员的双重身份。同时，压力体制下所形成的官员考核途径和标准也导致官员会把更多的精力放在经济发展上，从而使政府官员喜欢用权力肆意地干涉社会事务的发展，官员希冀经济等事务向有利于自己晋升的方向发展，但却不管社会空间的大小。
第三，部分公共权力私人化。公共权力是服务于公共事业的发展，但由于部分政府官员趋利避害性特点，政府部门或者官员会利用公共权力谋取局部利益，在法律和制度不健全的中国，这种可能性会被放大。政府非理性行为一旦泛化，政府权力公共性就容易被私人化，政府与市场的界限将变得模糊，政府的越位现象和缺位现象将并存于社会。政府一旦越位，国家就会过度挤压社会空间，行业组织失去更多的参与机会。
第四，监督机制过于弱化。学者孟德斯鸠认为，一切有权力的人都会趋向滥用权力，有权力的人会使用权力一直到遇有界限的地方才会休止。由此，要防止权力不被滥用，就要想办法制约权力。中国也存在权力监督机制，但十分弱化。其具体表现在：首先，监督主体的多元化和分肥化。中国监督机构较多，如人大、纪委、政协等机构，但监督力度和效果不尽如人意。究其原因是，诸多的监督机构处在权力中心，监督者和被监督者同在一个权力金字塔结构，彼此关系密切，甚至于为了共同利益，达成默契，共同分肥。人民群众也是监督的主体，但由于渠道不畅或者制度保证的缺失，人民群众很难起到有效的监督作用。其次，监督客体风险与收益不成正比。监督客体成本的风险价值判断很小，收益倒较大。由于很多腐败行为都在私人空间，很难查找，使官员滥用权力谋取私人利益风险较小，加剧官员贪腐的系数；再加上权力地位是官方授权，使部分官员越来越不必依赖于社会支持作为生存的政治资本。[39]社会授权机制的缺失、官员与人民契约关系的淡化必然会使官员漠视民众的公共利益，转而去追逐私人利益。政府在自利性动机的驱动下必然会把国家触角深入到社会角落中汲取自己的私利。长此下去，国家与社会关系将会因此而发生改变。
2.自利的行业组织
如果中国政府的自利行为驱动了一个现象的产生，也即是政府强烈地想进入社会，并获取自己想要的利益，那行业组织是否也具有强烈的自我经济利益需求？其答案自然是肯定的，行业组织也有自身经济逻辑需求。以温州商会为例，学者陈剩勇认为[40]，商会是作为理性经济人的民营企业家自我组建的行业协会，它们的出现是为了满足民营企业家的利益聚合、利益协调和利益表达的需要，商会的终极目标是依靠组织的力量扩大和保护本阶层的利益。一般来说，人们组建的组织最终目的是为共同利益服务，是为了满足个体无法实现、只能依靠组织去实现的利益而构建的组织形式，组织的存在是为其利益而存在。这一点，学者阿瑟·本特利也认为：“不存在没有利益集团，集团利益才是基础，没有集团利益就没有集团。”[41]《集体行动的逻辑》的作者曼瑟尔·奥尔森认为，“尽管组织也经常服务于纯粹的私人、个人利益，他们特有的和主要功能是增进由个人组成的集团利益”。[42]作为在市场经济发展中出现的商会组织实际上就是为了企业家自身的利益诉求而出现的组织。温州是中国市场发展最早、民营经济最发达地区之一。在早期改革和开放中，由于温州特有的地势和人文环境，温州在没有得到国家认可的背景下，温州人以市场化为导向，以家族组建的民营经济企业为主导的经济发展模式风生水起，形成了20世纪著名的“温州模式”。当然，自发的发展模式，除了凭借他们敢为天下先的勇气外，在早期也遇到诸多的阵痛。由于小作坊式的生产模式缺乏成熟的市场机制作为配套，容易造成单个企业为了自身利益的最大化，就会做假冒伪劣产品，由此导致市场中不正当竞争行为频繁出现。20世纪80年代末期，“温州鞋”、“温州柳市低压电器”等都成为假冒伪劣的代名词。单个企业声誉污染了整体温州市场信誉，于是，维系政府和市场主体利益，需要组织去调解商家彼此因为纠纷和不正当的利益争夺而导致的矛盾，温州商会就此产生了。可以说，温州商会的出现，正是迎合了温州民营企业发展利益的需求，是为了发展行业的自律、寻求彼此的合作以及推动行业和地区经济发展利益的最大化而诞生的组织，利益的共同需求催生了企业整合、组织化趋势的形成。随着改革的推进和私人企业主地位的提升，国家退出一些社会治理领域，企业主参与政府管理、政策制定的空间在日益扩大，温州商会在聚合企业主利益表达和政治诉求等方面，逐渐成为一种良性的参与渠道，为私人企业主与政府的沟通提供了便利，也为政府与企业、政府与社会关系的和谐共建发挥建设性的作用。和谐参与渠道促进了国家与社会的制度化合作，并在彼此的利益博弈中型构着国家与社会关系的走向。
3.经济契合逻辑
政府的自利和商会的自利彼此存在，折射出国家与社会关系的两大主体：政府与行业组织之间的利益博弈才是引导二者未来走向的关键因素。政府抑或行业组织彼此权限的大小受到了二者经济逻辑的指引。了解国家与社会关系的走向，最重要的考量自然要看彼此对于经济利益争夺的强弱。 当前，在国家强与社会弱的现实背景下，行业组织参与权力严格地受到政府的掌控。一旦行业组织和政府利益相契合，行业组织的政策参与就会得到政府强力的吸纳和支持，也会得到政府高度制度化的安排，否则就会被打压或者其合法性被取缔，行业组织政策参与此时就会出现低度制度化的现象。因此，行业组织由于经济契合原因成为政府工具性的价值因素，行业组织政策参与存在较大的不确定性。相反，要想了解中国国家与社会关系走向，可以通过行业组织和政府经济契合程度，二者呈现了正相关关系。这一点，从温州商会组织发展的演变轨迹中可以得到佐证。
中国行业组织从一开始就一直掌控在政府手中，政府为行业组织设置了诸多的门槛和可操控的制度设计。行业组织的前身是中国古代行会，早期行会主要是为手工业和商人维系同行业利益的经济组织，在先秦时它称作“肆”，汉代时它被称为“行列”、“市列”，唐代时它被称为“行”。在隋、宋时，行会发展较快，数量持续增长，到明清时期又得到长足的发展，行会组织也五花八门。此时的行会组织主要目的是维系自己利益，应对官府的课税和徭役，联系彼此感情。[43]行会是城市经济发展到一定程度，统治者为了对市场工商者进行分类管理，在政府命令下组建的组织。虽然当时行会的存在在应对官府某些不合理的要求方面有一定的作用，但政府组建行会的本意是为了贯彻政府有关法令的执行。由此，行首工作时一贯是眼睛向上看齐，也即是行首首先要对政府负责。[44]政府对于行会的控制即便到了唐朝时仍然受政府管控。到了清代末期，随着民众民主意识的增强，清政府迫于民众的压力，1903年设立商部，并颁布《商会简明章程》、《商会章程附则六条》等条规。诸多条规使商会的成立有了法律依据。1912年，随着中华民国的建立，伴随着西方文化的东进，尽管中国社会当时出现了大批行业组织，但由于后期军阀混战的原因，各地会馆、商会已经名存实亡。1918年，北京政府颁布了《工商业公会规则》，在规则中再次承认它们的法律地位，为行会组织的发展提供较大的法律制度空间。1926年，国民党二大通过的《商民运动决议案》和后来的《商民协会组织条例》的颁布，促进了商会的蓬勃发展。但随着国民党一党专政的到来，国民党政府颁布专门法律，如《工商同行公会法》、《农会法》和《文化团体组织大纲》等法律，最终使“行业工会应受省或政府及工商部之监督，遇必要时得解散之”。[45]由此，国民政府完成了对行业组织的重组和集中控制。这种控制符合国民政府垄断权力和控制社会的需要。在中国共产党领导地区，1942年通过的《陕甘宁边区民众团体组织纲要》和《陕甘宁民众团体登记办法》等法令明确规定，人民社团的成立和解散均需要依法申请登记和注销，不得擅自去决定。改革开放前，通过1949年《关于组织工商业联合会的指示》和《工商业联合会组织通则》等条款，中国通过组建中华全国工商业联合会的方式统一了行业组织。这表明，行业组织是在工商联统一领导下才可以开展工作，工商联逐渐由主要经营者组建的人民团体演变为各种经济成分的企业、工商团体、行业公会协会等统一战线性质的人民团体。同时，它还具备了民间商会组织的性质。[46]改革开放之后，为了适应市场经济发展和政府职能改革的需要，政府对行业组织管理进行了几次调整：第一次是20世纪80年代初期，是商会初步发展的阶段，时间大致是1978年到1983年期间；第二次是20世纪80年代末期，时间大致是从1984年到1988年期间，是商会撤销了行政性和快速发展阶段；第三次是从1989年到2003年期间，由于受1989年政治风波的影响，商会处于调整充实阶段；第四次是从2004年至今，是商会推进和促进阶段。[47]
从古代的行会、公会到现在的行业协会、商会，国家对于行业组织基本上采用相似的政策：放大经济功能、弱化政治功能和掌控其发展历程。从早期“行”的开始，到现今的行业组织都是国家或者政府用经济价值功能的标准去推进其角色地位的塑造，商业经济利益是行业组织存在的前提和价值。在古代“行”发展时期，它们是个彻头彻尾的经济性组织，历代的“行”都没有摆脱政府掌控的工具地位，“行”的些许自由只不过是经济的些许自由。到了近代，商会组织尽管有了发展，但无论在清末时期，还是在民国时期，也只不过是政府经济发展的工具。解放后，行业组织有了巨大的发展，数量也在增加，但行业组织的经济功能仍然是第一位，政府在采用行业组织承担社会管理责任时，会有意地采用一些低风险的和高收益的组织来促进经济和社会的协同发展。中国行业组织为什么必然受国家或者政府的控制？这和中国社会结构有很大的关系，也和国家对于行业组织策略性的选择有很大的关系，经济利益逻辑考量是国家对于行业组织关键的抉择，影响着国家和社会关系的走向，也影响着行业组织政策参与状况。其具体表现在：
第一，社会一元结构与附属地位。古代行会到近代商会的附属地位是由社会一元结构所决定。不同于西方社会的城邦民主，中国社会一开始就是把公共权力建立在层级制之上。春秋战国时期，国家的统治者试图对层级制进行变革，但变革“不但没有削弱或者改变传统国家制度中的专制主义性质，反而发展了中国早期国家形态中的专制主义因素”。[48]一元社会结构使国家不断地吞噬社会的肌体，任何行业组织都逃脱不了国家的控制。封建社会推崇的儒家文化也进一步加剧了国家对行业组织的控制。为了能够控制民众或者组织，政府与儒家文化结合，驯服民众，使民众变为“臣民”或“草民”，降低民众的权利、 自由、平等的意识。因此，很难想象在专制政治背景下，体制内会产生民间组织的自主能力。政府对维系商人利益的行会疑神疑鬼，不放心在体制之外任其自由发展，自然也就不会放松对其的掌控。而且，在儒家文化的熏陶下，行头也主动乞求上层的保护，以便换来存在的合法性。如此环境下发展的行会何来独立、 自治？由此，中国古代行会的发展证明了商人社会团体一开始就不可能有独立的空间，政府对行会的取舍在于其经济利益的价值工具。这也是政府为什么一旦政局稳定就要去整顿、掌控行会的主要原因。
第二，总体性社会结构与附属地位。新中国成立后到改革开放之前，国家权力高度集中的“总体性社会”一直是独占鳌头，控制社会的一切。尽管“政府是必要的恶”有合理存在的可能，但一旦“恶”被无限放大，那将是社会的灾难。孙立平等学者认为，“总体性社会”是指社会的政治中心、意识形态中心和经济中心三者重合为一体的社会结构状态。重合一体的社会结构说明资源和权力的高度集中。国家具有很强的动员和组织能力，但国家结构较为僵硬、凝滞，其主要特征是国家掌控一切，个人要想获得基本的生存条件，个人必须听从国家的制度安排。计划经济体制下形成的社会基本特征使行业组织缺乏生存和发展的社会空间。总体性说明，从经济领域上看，国有和集体成分独占鳌头，掌控社会生成和生活的资源，国家依靠单位组织调控资源分配；从政治领域上看，政府扮演全能者角色，政府对社会事务完全包办，抑制社会性组织的作用和功能；从社会领域上看，国家依靠户籍、单位等制度，运用行政权力对社会政治、经济和文化等进行全面的控制，政府不仅控制旧资源，在新资源出现后也会迅速地加以制度化的掌控，从而给行业组织留下狭小的空间；从意识形态上看，政府进行高度的垄断和政治化，为了宣扬现有政权合法性，展开强大宣传攻势，利用同传统决裂的舆论宣传构筑政权的合法性。其中，在负面合法性上[49]，政府强烈地揭露旧社会的腐朽、落伍、专制及其帝国主义弊病等反衬现有政权的合法性；在正面合法性上，政府利用新政权消灭旧政权和废除私有制等行动，通过描述未来新社会的美好愿景来加强意识形态的灌输。[50]在“总体性社会”下，中国行业组织的基本定位是不具备生存的社会空间。新中国成立后到1978年期间，受计划经济体制的影响，中国社会结构是一元二层的社会结构，一切资源都是由国家掌控，国家利用延伸到基层的政权控制社会一切，国家管理的行动过程依靠权力资源来推动，社会靠系统的力量进行整合。[51]在此社会背景下，尽管在党的十四届三中全会、五中全会以及十五大、十六大报告当中，政府都明确行业组织是社会不可或缺的一部分，行业组织得到政治的保护，但由于行业组织几乎都是从上到下由国家动员建立起来，行业组织承担的职能只能是政府管理体制的延续，政府对行业组织的态度是选择性的态度。1949年到1966年期间，政府开始整顿社会团体，政治性强的组织，如九三学社等被转为民主党派，带有迷信色彩的社团被取缔，政府利用政治吸纳的方式组建青联、妇联、工商联等组织。此时，行业组织主要承担的功能是无产阶级专政的辅助功能，是党联系群众的纽带，它们缺乏一定的自我利益。“文化大革命”时期，除了造反派组织之外，几乎所有的社团都停止了工作。
第三，控制、吸纳与附属地位。改革开放之后，政府对行业组织采取控制和吸纳政策主导行业组织的发展。依赖于独特的资源配置方式的市场经济体制是每个走向现代化的国家必然会选择的一种文明体制。中国人从一开始拒绝，到后来尝试，再到晚近首选的制度形式，也证明中国也要经历市场经济体制的文明洗礼。由于计划经济体制的长期推行，要想在短期内构建市场经济体制，废弃计划经济体制恐怕尚需要一些时日。同样，计划经济体制下所形成的全能型政府必然在市场经济体制的建立中扮演着核心推动或设计者角色。其具体表现在：（1）完成富国富民的目标，需要国家权力的干预。中国政府干预市场的初衷不是弥补市场的失灵，实际上是弥补成熟市场不存在的窘境。由于重农抑商和缺乏发达的商品经济，中国面临的紧迫任务不是如何弥补成熟市场经济先天性不足的问题，而是面临建立成熟市场经济体制所必备的基本要素发展完善问题。这种建立不是一蹴而就，而是一个漫长的等待和完善过程。学者青木昌彦认为，制度的建构受一个路径依赖体系的影响，如果无视制度之间互补性的存在，那肯定不是好事，同时也是不可能的。他同时也认为，比较制度分析可以提供政策变更的尺度，新旧制度互补性使渐进式改革比较适合那些宏大的改革，有必要为制度设计排列顺序。[52]渐进式改革中的政府扮演了顶层设计者的角色，对于任何改革体现出超强的掌控能力。在此背景下，再次复苏和发展的行业组织就很难摆脱政府主导的命运。（2）培育市场主体的自主和自治性，需要政府进驻。建立市场机制需要备成熟的自我治理意识的社会，实现自我管理是构建市场机制不可或缺的部分。中国自古以来较为缺失自主意识，社会治理力量缺失，行业组织自治能力较差，如果改革缺乏政府的设计和进驻，单靠民众的自我摸索，那市场自然的演进将变得极为缓慢和混乱。实际上，改革需要一个强有力的政府，因为“很多改革需要政府更多的行为，这是显而易见的。改革需要有人去管理”。[53]（3）市场主体多元化，需要确立新型主体地位。成熟的市场经济具有一个显著标志就是市场主体的多元化。在计划经济体制下，国有企业一家独大，尽管保证了公有制主体地位，但缺失市场自由竞争的环境将会导致市场逐渐失去活力。随着市场经济的发展，市场主体开始变得多元化。但由于社会存在对私人企业歧视政策和舆论氛围，私人企业与国有企业很难具备平等竞争的空间。改变私人企业享有市场主体地位不高的问题，单靠私人企业和行业组织恐怕难以实现，必须要政府出面，展开制度设定才可以扭转实现。“在一个不发达国家加强社会纪律和克服其软政权中固有的对发展的限制和障碍，必须由那个国家自己来完成。在这件事情上，外国没有多少可帮助的。”[54]由此可见，市场经济活动主体的多元化单靠市场自身的演进恐难实现，唯有政府合理的进驻才会给予行业组织一个自由的参与空间。（4）增强政府宏观调控，需要提升政府掌控地位。中国政府处在转型期，增进市场的制度供给是政府的重要职责，但与其他成熟的市场经济体制国家相比，政府职能不是弥补市场先天不足的问题，更多地是扮演经济政策制定者的角色，以便促进市场的良性发育。政府此项功能间接地规划着行业组织，包括行业协会组织在市场中的地位和空间位置。
可见，无论是古代行会，还是现代的行业组织，政府主导性发展的特性凸显无疑。行业组织政策参与行为能否成功，政府与行业组织彼此的利益契合最为关键。政府主导性的特点表明，在撤出社会领域中，政府一直是掌舵者的身份，行业组织的发展离不开政府的主导，政府也可以通过自身权力使行业组织的利益诉求和政府政策目标的一致性达到最大的契合。否则，政府将控制或者取缔行业组织。据此说明，在国家控制社会大背景下，对行业组织是控制，还是支持取决于二者利益契合的程度。
基于此，本书认为，如果行业组织和政府具备共同的经济诉求，政府将支持行业组织政策参与；反之，如果在政策制定中，政府与行业组织存在利益冲突，行业组织政策参与将会受到政府抑制。行业组织政策参与是受政府掌控下的经济逻辑条件限制，也即是政府控制下的经济契合逻辑的影响。就中国当前的国家与社会关系来看，国家掌控社会状况仍然未有太大的改变，政府对行业组织政策参与也只是控制下的参与。政府或者官员控制还是支持行业组织政策参与，取决于二者经济契合的程度。与其他分析不同，本书认为，在现有的国家与社会关系下，行业组织政策参与是机遇与困难并存，政策参与趋向何方在于国家与社会经济契合的程度，在于政府与行业组织经济契合的程度，经济诉求是二者彼此型构的驱动力。当行业组织和政府经济契合程度较高时，组织政策参与程度就高，此时行业组织接近于私益政府或者准政府组织。当二者利益契合度低，行业组织政策参与程度就低，二者关系是政策倡导或者是游说关系模式组织。行业组织政策参与程度完全取决于国家和社会，或者是政府与行业组织经济契合程度，行业组织在契合空间中只是被控制的角色。这种关系如图5-1所示。[55]考量行业组织政策参与程度实际上就是在考量行业组织和政府的经济契合程度，利益契合才是行业组织政策参与的关键，也是它们能否确定参与的前提。那么，从这一视角看，中国行业组织政策参与陷入困境的深层次根源其实就是行业组织在政府的眼中只是经济契合的合作者，并不是因为它们是真正地具备了独立参与能力的行业组织，也不是因为行业组织政策参与有多大的政治民主意蕴，在某种程度上行业组织政策参与只是政府公共政策制定的绿叶。结合本书上面梳理行业组织政策参与的现实困境，似乎可以认为，当行业组织缺失自治能力、合法性、微观制度化途径和自治生态环境的情况下，行业组织因为经济契合问题而凸显的政策参与困境就会愈发突出。改变行业组织政策参与的经济契合困境，建构一个制度化参与路径，需要从现有的国家与社会关系调适出发，进行政府观念的转变、制度化参与途径的建构和行业组织自我能力的培养等方面来化解行业组织政策参与困境，以期为公民和社会能够进行有序政策参与提供一个重要的参与路径。
图5-1 政府、行业组织政策参与、经济契合