政府官员倾向于追求个人效用最大化

从经济学角度看，建立政府的作用是生产公共服务和产品及建立秩序。一方面，根据社会产品的消费形态和使用情况，可以将其分为私人产品、公共服务和产品及混合产品（也称准公共服务和产品或融合产品）。私人产品具有消费的排他性和竞争性，仅靠私人或私人部门的私心便能避免外部效应和“搭便车”行为，提供或生产能满足社会的需要的私人产品。公共服务和产品具有消费的非竞争性和非排他性，如果由私人或私人部门通过市场供给，则会产生外部效应和“搭便车”问题，造成公共服务和产品供给不足或公共资源配置的低效率。正是基于此，通过一系列政治契约或以强权的形式建立政府，由政府代表公众利益或集体理性生产公共服务和产品，有利于提高公共服务和产品的供给效率。另一方面，个人大致通过两种方式最大化自己的利益：建立在力量优势上的掠夺或建立在分工基础上的自愿交换。自愿交换是人类最伟大的一项发明，也是最有效、最理想地增进人类福利的方式，因为掠夺最终会走向相互掠夺并形成两败俱伤的结果。为防止人们相互掠夺并鼓励人们相互交换，必须建立一种“秩序”——包括界定产权、防止外部掠夺和内部掠夺，而以一定群体为边界建立政府是建立这种“秩序”的前提条件。

当然，从某种程度上看，“秩序”也是一种公共服务和产品，其有效供给也需要人类的集体行动，只不过，相对于其他公共服务和产品，“秩序”的地位更为基础和首要。但是，现实中的政府由追求个人效用最大化的经济人组成，政府行为的动机并不一定追求公众利益，其结果也不一定实现公共服务和产品的有效供给。早期的看法认为，政治家和官员是受一种高尚的道德伦理制约，自觉地根据全体公民的利益提供所需要的公共服务和产品。然而，以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择论者则尖锐地指出，政治家和官员追求的不是公共利益，也不是公共服务和产品生产的最大效率，而是其个人效用的最大化。人就是人，人的利己本性不会因为时空的改变而改变。在经济领域中追求个人效用最大化的经济人和在政府领域中被赋予代表公众利益期望的人是同一种人甚至同一个人。我们没有理由相信，经济领域的人受成本—收益理性计算的支配，而政治领域的人受不计报酬的献身精神支配，尽管政治领域中存在一些具有奉献精神的官员。从整个政治过程看，选民、政治家、官员都具有经济人的本性。选民的利益是提供能使个人最大效用的公共服务和产品，政治家的利益在于获得选民的支持，官员的利益是从公共服务和产品生产中获得最大的个人利益。政府官员追求个人效用最大化，是造成公共政策失误、政府低效和寻租等政府“失灵”现象的重要原因。

第一，政府政策实际上是由一些个人做出的，追求效用最大化的个人在制定政策的过程中，会照顾自己的偏好和利益，还要尽量权衡各方面的利益。所以，公共政策经常成为提高政府官员政绩或满足部分集团利益的工具，从而给社会的发展造成负面效应。

第二，政府的资源是纳税人缴纳的，政府的行为结果是非市场化的产品，这种产品本身很难准确衡量，所以政府缺乏利润最大化的约束，不会主动降低生产成本，提高资源的配置效率。同时，为扩大政府官员的利益，政府通常会选择扩大权力并增设政府机构和人员，从而增加政府层级间的协调成本，降低政府的办事效率，引发教育政策制定和实施的“失灵”。

第三，政府官员为增加自身利益，可能接受个人和利益集团的寻租或行贿，寻租是资源的转移，不创造任何社会价值，还会使政府的行为偏离社会的公共利益。一些政府官员还可能主动设租，诱使利益集团向其寻租，从中谋取利益。