国内金融市场监管制度

二、国内金融市场监管制度

1.我国的金融监管系统

我国的金融监管系统包括金融监管组织监管系统、金融机构自律监管系统、行业自律监管系统、市场监督系统、行政监管系统,形成了对金融机构的自我约束与外部约束,行政手段监管与法律手段监管相结合的基本框架。

(1)金融监管组织监管系统。目前,我国已形成了由中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会分别对不同领域的金融活动进行监管的金融监管组织系统,并以立法的形式赋予这些机构法定的监管权限。监管机构对金融机构依法进行监管,通常把这些机构依法进行的监管称为采用法律手段进行监管。这些机构的职责就是对金融机构及其活动进行监管,其管理具有法制性、规范性、连续性、强制性等特点。因此,金融监管组织监管系统是监管系统中最主要、最重要的监管系统。该系统监管的特点是依法监管。法制建设是保障金融监管工作的基础,它可以解决金融监管中用行政手段无法解决的难题,并发挥引导和促进作用。因此,加强金融监管的法制建设是我国的迫切任务。

(2)金融机构自律监管系统。在完善的金融监管系统中,各金融机构既是被监管的对象,也是基础性监管的自律主体。目前,各银行机构内部都设立了稽核、监察等部门以加强内部控制,并按照央行的监管要求,以国家的经济、金融法规及内部控制制度为基础,发挥其自我约束、自我监察、防微杜渐的基础性作用,增强自律能力。

(3)行业自律监管系统。为了避免金融机构之间不正当竞争,规范和矫正金融行为,以促进其协作运行和共同繁荣,必须加强金融行业自律监管。2000年成立的中国银行业协会是银行业利益的代言人、行业纠纷的调解人,也是一种民间金融监管组织,它从平等协商、互助互惠的原则出发,制定同业公约,加强行业管理,协调各方面关系,从而有效地沟通金融监管机构与金融机构之间的信息,有利于金融监管当局实施宏观金融管理。

(4)市场监督系统。市场的监督主要包括客户和社会舆论的监督。要发挥市场的监督作用,就要增加银行业的透明度,包括业务制度方面的规范、经营过程及财务信息的透明度,这样才能通过客户的选择与社会舆论监督系统来协助监管机构对银行业进行监管。一方面,各银行通过建立社会举报制度和问题查处程序形成强大的社会监督威力,促使各金融机构依法经营和规范行事;另一方面,利用社会机构协助进行监督管理,如会计师事务所、律师事务所。

(5)行政监管系统。它包括工商行政管理、财政税务审计等政府部门的各种专项审计和专项检查,以及政府对特种金融工具(如债券、股票)的直接或间接监管。

2.我国的银行业监管体系

(1)银行业体系和监管组织体系

1978年以来,在我国改革开放及发展市场经济的进程中,我国银行产业结构也发生了巨大的变化,传统的单一银行体制为中央银行体制(二级银行体制)所取代。目前,我国已经形成了以中国人民银行为中央银行,中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行5家国有商业银行为主体,由若干政策性银行(如1994年相继成立的国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行)、一定规模的股份银行(如光大银行、招商银行)、一大批城市商业银行及农村信用合作社构成的银行产业。

随着我国金融体系的不断变化和完善,我国的金融监管体系也在不断变化和完善。过去,我国的金融监管权集中于中国人民银行一家。在我国银行体系中,国有银行占据重要的地位,政府较多运用行政手段对其进行管理,对银行业监管工作不够重视。中国人民银行从1993年整顿金融秩序开始,在建立现代金融监管制度方面不断进行探索,但真正意义上的监管是在1995年3月18日颁布《中国人民银行法》之后开始的。1998年10月,为了完善金融调控体系,切实加强监督管理,防范和化解金融风险,促进金融业稳步、健康发展,中国人民银行进行了管理体制的重大改革,撤销了原来按行政区划设立的人民银行省级分行,根据地域关联性、经济总量和金融监管的要求,在9个中心城市设立了大区分行(即跨省、市、自治区分行),分别是天津分行、沈阳分行、上海分行、南京分行、济南分行、武汉分行、广州分行、成都分行和西安分行。9个分行作为中国人民银行的派出机构,划定所辖监管区域。各大区分行重点对辖区内的银行业实施监管,从而形成了中国人民银行全面管理,其分行根据授权对辖区内的银行实施管理,承办职责范围内业务的二级银行监管体系。

(2)银行监管法制体系。目前,大体适应我国社会主义市场经济条件和我国经济体制改革需要的较完备的金融法律体系框架是以《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》为基本法律,以机构管理、行业管理、基本业务管理等行政法规为主体,以单项业务规章为基础,并通过各业务操作规程落实到金融工作的各个岗位,逐步形成的层次分明、相互衔接的具有中国特色的社会主义金融法制体系。

3.我国的证券业监管体系

我国目前的证券业监管体系属于集中型监管体制模式,具有集中型监管体制的基本特点,同时还有与我国证券市场相关的一些特点。(https://www.daowen.com)

(1)基本上建立了以证券市场监管方面的法律、法规和规章等规范性文件为架构的框架体系。我国证券市场起步较晚,历史较短,与证券市场发达的国家相比,立法较为滞后,法律体系和市场监管水平还不高。经过努力和探索,我国证券立法取得了一定的成果。证券立法主要由法律、国务院颁布的行政法规和证券主管部门发布的部门规章三个层次组成。第一层次的法律主要有《证券法》《证券投资基金法》等,《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》等也有部分涉及证券市场监管方面的内容;第二层次的行政法规有《股票发行与交易管理暂行条例》《国务院关于股份公司境外募集股份及上市的特别规定》等;第三层次为证券监管机构颁布的《禁止证券欺诈行为暂行办法》《证券公司管理办法》《上市公司收购管理办法》等部门规章。

(2)设立全国性的证券监管机构,负责监管全国证券市场。目前,证券监管机构是以1992年10月成立的中国证券监督管理委员会为主体,由中国人民银行、财政部、国家发展改革委员会和有关部委以及我国证监会的地方派出机构共同组成我国证券市场监管的基本架构。中国证券监督管理委员会是我国对全国证券市场进行集中监管的主管机构。其主要职责是:负责组织拟定有关证券市场监管的法律、法规草案;研究制定有关证券市场的方针、政策和规章制度;制订证券市场发展规划并提出计划建议;指导、协调、监督、检查各地区各有关部门与证券市场有关的工作;拟定有关证券市场监管的规则,对证券经营机构实施监管,依法对证券发行和交易以及上市公司进行监管;会同有关部门进行证券统计,研究分析证券市场发展形势,并及时向国务院报告工作、提出建议。

(3)证券交易所。从1997年开始,上海、深圳证券交易所由原来地方和证监会共管划归中国证券监督管理委员会直接领导,强化了证券市场监管的集中性和国家证券主管机构的监管权力。根据1997年12月10日国务院证券委员会发布的、2001年经中国证券监督管理委员会修订的《证券交易所管理办法》,证券交易所的监管职能包括对证券交易活动、交易所会员会籍的变动以及上市公司信息披露等方面进行管理。

(4)证券自律组织。证券自律组织采取两种形式:

①社会性的监督组织。它包括注册会计师及会计师事务所、律师及律师事务所、资产评估师及资产评估事务所等证券业中介服务机构。

②行业自律。行业自律分场内和场外两种。一是证券交易所的场内自律。证券交易所对其会员在交易所的交易进行监管,主要是审核和批准会员资格,制订业务规则,收取保证金,审核证券上市申请。证券交易所也对上市公司进行监管,主要是对上市公司的信息披露是否及时、准确、真实等方面实行监管。二是证券交易所的场外自律。1991年9月成立的中国证券业协会,是全国性的证券业自律管理行业组织。它一方面是政府监管部门与证券发行人、投资者、交易者之间的桥梁;另一方面通过制定和实行行业性的自律制度监管证券场外交易,保证场外交易的公平与规范。

4.我国的保险业监管

保险监管在我国是一项刚刚起步的工作。在1983年以前,我国只有保险经营,而没有实质上的保险监管。1983年9月,国务院发布了《中华人民共和国财产保险合同条例》,规定了保险合同的订立、变更和转让,投保人的义务,保险人的责任等内容,遵循各国保险合同立法的普遍原则。但由于当时我国只有一家保险公司——中国人民保险公司。中国人民保险公司独家垄断经营保险业务,充当着国家保险公司的角色。因此,事实上当时并无专业的保险监管机构与保险监管活动。

在总结国内保险业恢复和发展经验的基础上,1985年3月,国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》,对保险企业的设立原则、经营活动、法定再保险等做了较多的规定,但很多方面仍存在局限性,如确立了中国人民保险公司在保险业中的垄断地位,在许多业务方面限制了竞争。

这一文件在《中华人民共和国保险法》颁布前一直是中国人民银行实施保险机构监管和保险业务监管的重要依据。在20世纪90年代以前,我国虽然也制定并施行了有关法规,作为全国保险管理机关的中国人民银行也采取了一些监管行动,但主要局限于禁止非保险机构经营保险业务方面,其出发点是保护中国人民保险公司的独家垄断地位。因此,这种监管与现阶段保险商品化、市场竞争化条件下的监管不可相提并论。

1995年6月,第八届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《中华人民共和国保险法》,标志着我国保险业步入了新的发展阶段,同时也为建立我国的保险监管体制奠定了基本的法律基础。为配合《中华人民共和国保险法》的实施,1996年7月,中国人民银行下发了《保险管理暂行规定》细化《中华人民共和国保险法》关于保险公司及其经营行为的规定,加强了它的操作性。此后,中国人民银行又根据《中华人民共和国保险法》的规定,相继制定了《保险代理人管理办法(试行)》和《保险经纪人管理办法》等配套规章制度。这一系列文件的制定和实施,理顺了我国保险监管法规体系,为保险市场的发展提供了法律保证。

在加强保险立法的同时,我国还不断加强保险监管的机构建设。为适应银行业、保险业、证券业分业经营和分业管理的要求,将保险监管职能从中国人民银行分离出来,1998年11月18日,中国保险监督管理委员会(下称“中国保监会”)正式成立,标志着我国保险监管体制开始按照专业化的标准构建。这是我国保险监管发展进程中的又一重大事件。

根据国家的规定,中国保监会是国务院直属事业单位,是全国商业保险的主管机关,根据国务院授权履行行政管理职能,依照法律、法规统一监督管理保险市场。其主要任务是拟定有关商业保险的政策法规和行业规划;依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导,依法查处保险企业的违法违规行为,保护被保险人利益;维护保险市场秩序,培育和发展保险市场,完善保险市场体系,推进保险业改革,促进保险企业公平竞争;建立保险业风险评价与预警系统,防范和化解保险业风险,促进保险企业稳健经营与业务的健康发展。中国保监会成立后,开始依法对保险市场进行全方位的监管,使我国保险监管工作进入了新的历史时期。