二、简述题

第九章　金融市场监管

引入案例

英国巴林银行倒闭

巴林银行创立于1762年，最初从事贸易活动，后涉足证券业。19世纪初，巴林银行成为英国政府证券的首席发行商。此后100多年，该银行在证券、基金、投资、商业银行业务等方面取得了长足的发展，成为伦敦金融中心位居前列的集团化证券商。连英国女皇的资产都委托它管理，因此，巴林银行素有“女皇的银行”的美誉。1993年，巴林银行有59亿英镑资产，负债56亿英镑，资本金加储备4.5亿英镑，海内外职员4000人，盈利1.05亿英镑；1994年，税前利润高达1.5亿英镑。当时，巴林银行管理着300亿英镑的基金资产，15亿英镑的非银行存款和10亿英镑的银行存款。

这样一个历史悠久、声名显赫的银行，竟因年轻职员尼克·里森进行期货投机失败而陷入绝境。

28岁的尼克·里森1992年被巴林银行总部任命为新加坡巴林期货有限公司的总经理兼首席交易员，负责该行在新加坡的期货交易并实际从事期货交易。1992年，巴林银行有一个账号为“99905”的错误账号专门处理交易过程中因疏忽造成的差错，如将买入误操作为卖出。新加坡巴林期货有限公司的差错记录均进入这一账号，并发往伦敦总部。1992年夏天，伦敦总部的清算负责人乔丹·鲍塞（Gordon Bowser）要求里森另外开设一个“错误账户”，以记录小额差错，并自行处理，以省却伦敦总部的麻烦。由于受新加坡华人文化的影响，此错误账户以代码“88888”为名设立。

数周之后，巴林总部换了一套新的电脑系统，重新决定新加坡巴林期货有限公司的所有差错记录仍经由“99905”账户向伦敦报告。“88888”差错账户因此搁置不用，但却成为一个真正的错误账户留存在电脑中。这个被人疏忽的账户后来就成为里森造假的工具。倘若当时能取消这一账户，巴林银行的历史就可能改写了。

1995年2月23日，日经股价指数急剧下跌276.6点，收报17885点。里森持有的多头合约已达6万余手。面对日本政府债券价格的一路上扬，持有的空头合约多达26000手。由此造成的损失则激增至令人咋舌的8.6亿英镑，并决定了巴林银行的最终垮台。当天，里森已意识到无法弥补亏损，于是被迫仓皇出逃。

（资料来源：汪威刚《巴林银行倒闭事件的行为金融学解析》，《经营与管理》，2018年第11期）

第一节　金融市场监管概述

一、监管与金融监管

监管的意思是监督管理，而金融监管是针对金融的监督和管理。金融监管是指政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。综观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的管制。

从词义上讲，金融监督是指金融监管当局对金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。金融管理是指金融监管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列活动。

金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。广义的金融监管除了上述含义，还包括金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。

二、金融监管的对象与范围

1.金融监管的主要对象

金融监管的传统对象是国内银行业和非银行金融机构。随着金融工具的不断创新，金融监管的对象逐步扩大到与银行类似的准金融机构，如集体投资机构、贷款协会、银行附属公司或银行持股公司所开展的准银行业务，甚至包括与金边债券市场业务有关的出票人、经纪人。

2.金融监管范围

一般来讲，主要市场经济国家的金融监管当局的管辖范围主要是商业银行或“信贷机构”。这些机构的特点是能够吸收企业活期存款和社会公众存款（支票账户存款），能够发放流动资金贷款（零售贷款）。一些主要市场经济国家在经历了多次金融危机或金融体系的动荡之后，认识到金融监管范围之外存在大量不受监管的“自由港”或“灰色地带”，对金融体系的稳定构成了巨大的威胁。许多国家通过立法将形形色色的非银行金融机构纳入监管当局注册审批的范围，同时规定这些机构必须严格执行有关监管法规和政策，并接受监管当局的监督检查。

这使得许多国家除了将监管范围由商业银行扩大到所有“信贷机构”，还将过去不受官方监管的一些非银行金融机构纳入监管范围，如财务公司或专业金融公司、投资银行、抵押贷款机构、消费信贷机构、合作金融机构、不动产贷款机构、投资信托机构，同时也开始将商业银行的投资附属机构（包括非金融附属机构）纳入监管范围。对于保险公司和证券机构，由于它们不能吸收公众存款，也不发放贷款，所以一般没被列入金融监管当局的统一监管范围。这些机构，或是另有官方监管当局负责管理，或是由行业自律组织负责管理。

三、金融监管的目标

金融市场监管的目标是实现公平与效率统一。公平主要体现在规则的制订和实施上；效率主要体现在金融产品的价格能敏锐地反映信息变化，成为资源配置的信号。从宏观经济角度看，金融市场监管是为了保证金融市场机制的实现，以高效、发达的金融市场推动经济的稳定发展，进而保证整个国民经济秩序的正常运转。

金融市场监管的目标可以概括为以下四个：（1）使全社会金融资源的配置与政府的政策目标相一致，从而提高整个社会金融资源的配置效率；（2）消除因金融市场和金融产品本身的原因而给某些市场参与者带来的金融信息的收集和处理能力上的不对称性，以避免由这种信息的不对称性造成的交易的不公平性；（3）消除超出个别金融机构承受能力的涉及经济或者金融的系统性风险；（4）促进整个金融业的公平竞争。

第二节　金融市场监管的内容与手段

一、金融监管的方式

1.法律手段

法律手段是指运用经济立法和司法来管理金融市场，即通过法律规范来约束金融市场行为，以法律形式维护金融市场良好的运行秩序。法律手段约束力强，是金融市场监管的基础手段。各国的法律（如银行法、票据法、证券交易法）对金融市场的各个方面均有详尽的规定。这些详尽的规定能使市场各方以法律为准绳，规范自身的行为。涉及金融市场监管的法律、法规范围很广，大致可分为两类：一类是金融市场监管的直接法规，如在证券市场方面，除证券法、证券交易法等基本的法律外，还包括上市审查、会计准则、证券投资信托、证券保管和代理买卖、证券清算与交割、证券贴现、证券交易所管理、证券税收、证券管理机构、证券自律组织、外国人投资证券等方面的专门法规；另一类是涉及金融市场管理，与金融市场密切相关的其他法律，如公司法、破产法、财政法、反托拉斯法。要使法律手段发挥监管作用，就必须树立金融法律的权威性和有效性，立法要超前，执法要严格。

2.技术手段

监管当局实施金融监管多采用先进的技术手段，如运用电子计算机和先进的通信系统实现全系统联网。这样监管当局不仅可以加快收集、处理信息资料及客观评价监管对象的经营状况的速度，提高收集、处理信息资料及客观评价监管对象的经营状况的能力，而且可以扩大监管的覆盖面，提高监管频率，及时发现问题和隐患，快速反馈监控结果，降低金融业的不稳定性和风险性。运用电子计算机进行监管，实际上是将监管当局监管的内容量化成各项监测指标，通过对资料进行整理、分析和对比，最后以监控指标的形式反映金融业的业务经营状况来判断风险程度。

3.行政手段

行政手段是指依靠国家行政机关系统，通过命令、指令、规定、条例等对证券市场进行直接的干预和管理。运用行政手段实施金融监管，具有见效快、针对性强的特点。特别是当金融机构或金融活动出现波动时，行政手段甚至是不可替代的，但行政手段只是辅助性手段。从监管的发展方向看，各国都在朝非行政化方向发展，逐步放弃用行政命令的方式来管理金融业，而更多地采用法律手段和经济手段，因为行政手段和市场规律在一定程度上是互相抵触的。行政手段虽收效迅速，但震动大、副作用多，缺乏持续性和稳定性，但完全放弃行政手段也是不现实的。即使是市场经济高度发达的国家，在特定时期也仍然需要它。

4.经济手段

经济手段是指监管当局以监管金融活动和金融机构为主要目的，采用间接调控方式影响金融活动和参与主体的行为。金融监管的经济手段很多，如在对商业银行进行监管时采取的最后贷款人手段和存款保险制度等就是非常典型的经济手段。常见的经济调控手段有以下两种：

（1）金融货币手段。在金融市场低迷之际放松银根、降低贴现率和银行存款准备率，可增加市场货币供应量，从而促进市场回升；反之，则可抑制市场暴涨。运用“平准基金”开展金融市场上的公开市场业务可直接调节证券的供求与价格。

（2）税收手段。税率和税收结构的调整将直接造成交易成本的增减，从而产生抑制或刺激市场的效应。

二、金融监管的原则

为实现金融市场监管的目标，应当坚持以下几项原则：依法管理原则、“三公”原则、自愿原则、政府监督与自律相结合原则及系统风险控制原则。

1.依法管理原则

即金融市场监管必须有充分的法律依据和法律保障，金融市场监管部门必须依据强有力的法制建设，合理地划分各方的权利与义务，严禁欺诈、蒙骗，禁止开展一切非法的金融市场交易活动，保护市场参与者的合法权益。

2.“三公”原则

①公开原则

公开原则又称信息公开原则，其核心是要求市场信息公开化，市场具有充分的透明度。信息公开原则要求信息披露及时、完整、真实、准确。根据公开原则，筹资者必须公开与证券及其价格有关的各种信息，包括首次发行时的“信息的初期披露”和证券发行后的“信息的持续披露”，供投资者参考。根据公开原则，监管者应当公开有关监管程序、监管身份以及对金融市场违法行为的处罚，并努力营建一个投资信息系统，为投资者创造一个信息畅通的投资环境。

②公平原则

公平原则要求参与市场的各方具有平等的法律地位，金融市场的参与者具有均等的交易机会，具有接触、获取信息的平等机会，遵循相同的交易规则，各自的合法权益都能得到公平的保障。监管机构有责任营造公平的市场氛围，禁止直接经手人员及有关人员利用职务之便从幕后交易中获利。

③公正原则

公正原则要求监管部门在公开、公平原则的基础上，对一切被监管对象给予公正待遇。根据公正原则，金融立法机构应当制定体现公平精神的法律、法规和政策，金融市场监管部门应当根据法律给予的权限履行监管职责，要在法律的基础上，对一切市场参与者给予公正的待遇；对金融市场违法行为的处罚，对纷争或争议事件的处理，都应当公正地进行。公开是实现公平、公正的前提，公平是实现公开、公正的基础，公正是实现公开、公平的保障。

3.自愿原则

自愿原则即金融市场上的一切金融活动必须遵循市场规则以及按照交易各方的需求进行，不允许通过行政干预的手段人为地强行交易，保证交易各方根据自己的意愿和偏好自由成交。

4.政府监督与自律相结合原则

政府监督与自律相结合原则指在加强政府主管机构对金融市场监管的同时，也要加强从业者的自我约束、自我教育和自我管理。政府对金融市场的监管是管好金融市场的保证，而金融从业者自我管理是管好金融市场的基础。政府监管与自律相结合原则是世界各国共同奉行的原则。

5.系统风险控制原则

金融体系的内在脆弱性、金融机构的内在羸弱性、金融主体行为的有限理性和金融资产价格的波动性，造成了金融系统内在的不稳定性，并可能在一定的条件下导致金融、经济危机。因此，金融监管者必须采取适当的措施和方法，防范金融系统风险的产生，减少金融系统风险的积累，保证整个金融体系的稳定。

三、金融监管的工具

《巴塞尔Ⅲ协议》出炉之后，我国推出了四大监管工具：

①资本充足率监管

资本充足率（capital adequacy ratio），又叫资本风险（加权）资产率。资本充足率是一个银行的资本总额与其风险加权资产的比率。资本充足率是保证银行等金融机构正常运营和发展所必需的资本比率。各国金融管理当局一般会对商业银行的资本充足率进行管制，目的是监测银行抵御风险的能力。

②杠杆率监管

杠杆率一般是指资产负债表中的总资产和银行资本（所有者权益）的比率。杠杆率是一个衡量公司负债风险的指标，从侧面反映了公司的还款能力。

③贷款损失准备监管

贷款损失准备是当存在客观证据表明贷款发生减值，按贷款损失的程度计提的用于弥补专项损失、尚未个别识别的可能性损失，以及针对某一国家、地区、行业或某一类贷款风险所计提的准备。银行在期末分析各项贷款的可收回性，并预计可能产生的贷款损失。

④流动性风险监管

流动性风险监管是指银行应避免各种业务品种在某一特定的时期风险过分集中和业务中产生的资金流量缺口风险，同时必须考虑自身财务状况恶化时，被交易对手要求提前终止安排或提高信用安排时所需要的融资来源。

实际上近年来危机爆发时，不少银行的资本充足率明显高于巴塞尔协议规定的水平，所以监管指标要避免单一化。

第三节　金融市场监管的体制

一、国际金融市场监管制度

各个国家在金融市场监管过程中会遵循一定的监管原则，具体包括如下原则：

1.依法监管的原则

这是各国都严格执行的原则。它包括两个方面：一是金融监管部门严格依法监管，保持监管的权威性、一贯性和强制性；二是金融机构必须受金融监管部门的监管，不能有任何特殊和例外。(https://www.daowen.com)

2.监管主体的独立性原则

这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。同时，为了确保监管的有效性，还应有一些条件做保证，如稳健的宏观经济政策、完善的公共设施、有效的市场约束机制、高效地解决金融问题的程序和提供适当的系统保护机制。

3.稳健运行与风险预防的原则

金融监管要以保证金融部门的稳健运行为原则。监管活动中的组织体系、程序、技术手段、指标体系设计等都要以保证金融体系的稳健运行为出发点。当出现异常情况，如金融机构无力继续经营时，监管机构要参与促成其被接管或合并。如果这些办法都行不通以致金融机构不得不关闭时，监管机构也要有足够的能力保证金融机构在关闭时不影响整个金融体系的稳定。

4.内控和外控相结合的原则

由于监管模式和风格各有不同，各国金融监管部门在内控和外控上的侧重点有差异：有的国家以外部强制性监管为主，如美国和日本；有的国家在诱导与劝说的基础上，以约束和自我管理为主，遵循严格规范会计准则以及业务操作上的“双人原则”，如英国和日本。事实上，要保证金融监管的有效性，就要将内控与外控结合起来。

5.母国和东道国共同监管的原则

这个原则是金融全球化形势的必然要求，对金融市场的监管需要母国和东道国共同努力。母国和东道国制定双边协议时，要做到信息共享，监管行为协调，共同对跨国金融业实行有效的监管。

二、国内金融市场监管制度

1.我国的金融监管系统

我国的金融监管系统包括金融监管组织监管系统、金融机构自律监管系统、行业自律监管系统、市场监督系统、行政监管系统，形成了对金融机构的自我约束与外部约束，行政手段监管与法律手段监管相结合的基本框架。

（1）金融监管组织监管系统。目前，我国已形成了由中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会分别对不同领域的金融活动进行监管的金融监管组织系统，并以立法的形式赋予这些机构法定的监管权限。监管机构对金融机构依法进行监管，通常把这些机构依法进行的监管称为采用法律手段进行监管。这些机构的职责就是对金融机构及其活动进行监管，其管理具有法制性、规范性、连续性、强制性等特点。因此，金融监管组织监管系统是监管系统中最主要、最重要的监管系统。该系统监管的特点是依法监管。法制建设是保障金融监管工作的基础，它可以解决金融监管中用行政手段无法解决的难题，并发挥引导和促进作用。因此，加强金融监管的法制建设是我国的迫切任务。

（2）金融机构自律监管系统。在完善的金融监管系统中，各金融机构既是被监管的对象，也是基础性监管的自律主体。目前，各银行机构内部都设立了稽核、监察等部门以加强内部控制，并按照央行的监管要求，以国家的经济、金融法规及内部控制制度为基础，发挥其自我约束、自我监察、防微杜渐的基础性作用，增强自律能力。

（3）行业自律监管系统。为了避免金融机构之间不正当竞争，规范和矫正金融行为，以促进其协作运行和共同繁荣，必须加强金融行业自律监管。2000年成立的中国银行业协会是银行业利益的代言人、行业纠纷的调解人，也是一种民间金融监管组织，它从平等协商、互助互惠的原则出发，制定同业公约，加强行业管理，协调各方面关系，从而有效地沟通金融监管机构与金融机构之间的信息，有利于金融监管当局实施宏观金融管理。

（4）市场监督系统。市场的监督主要包括客户和社会舆论的监督。要发挥市场的监督作用，就要增加银行业的透明度，包括业务制度方面的规范、经营过程及财务信息的透明度，这样才能通过客户的选择与社会舆论监督系统来协助监管机构对银行业进行监管。一方面，各银行通过建立社会举报制度和问题查处程序形成强大的社会监督威力，促使各金融机构依法经营和规范行事；另一方面，利用社会机构协助进行监督管理，如会计师事务所、律师事务所。

（5）行政监管系统。它包括工商行政管理、财政税务审计等政府部门的各种专项审计和专项检查，以及政府对特种金融工具（如债券、股票）的直接或间接监管。

2.我国的银行业监管体系

（1）银行业体系和监管组织体系

1978年以来，在我国改革开放及发展市场经济的进程中，我国银行产业结构也发生了巨大的变化，传统的单一银行体制为中央银行体制（二级银行体制）所取代。目前，我国已经形成了以中国人民银行为中央银行，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行5家国有商业银行为主体，由若干政策性银行（如1994年相继成立的国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行）、一定规模的股份银行（如光大银行、招商银行）、一大批城市商业银行及农村信用合作社构成的银行产业。

随着我国金融体系的不断变化和完善，我国的金融监管体系也在不断变化和完善。过去，我国的金融监管权集中于中国人民银行一家。在我国银行体系中，国有银行占据重要的地位，政府较多运用行政手段对其进行管理，对银行业监管工作不够重视。中国人民银行从1993年整顿金融秩序开始，在建立现代金融监管制度方面不断进行探索，但真正意义上的监管是在1995年3月18日颁布《中国人民银行法》之后开始的。1998年10月，为了完善金融调控体系，切实加强监督管理，防范和化解金融风险，促进金融业稳步、健康发展，中国人民银行进行了管理体制的重大改革，撤销了原来按行政区划设立的人民银行省级分行，根据地域关联性、经济总量和金融监管的要求，在9个中心城市设立了大区分行（即跨省、市、自治区分行），分别是天津分行、沈阳分行、上海分行、南京分行、济南分行、武汉分行、广州分行、成都分行和西安分行。9个分行作为中国人民银行的派出机构，划定所辖监管区域。各大区分行重点对辖区内的银行业实施监管，从而形成了中国人民银行全面管理，其分行根据授权对辖区内的银行实施管理，承办职责范围内业务的二级银行监管体系。

（2）银行监管法制体系。目前，大体适应我国社会主义市场经济条件和我国经济体制改革需要的较完备的金融法律体系框架是以《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》为基本法律，以机构管理、行业管理、基本业务管理等行政法规为主体，以单项业务规章为基础，并通过各业务操作规程落实到金融工作的各个岗位，逐步形成的层次分明、相互衔接的具有中国特色的社会主义金融法制体系。

3.我国的证券业监管体系

我国目前的证券业监管体系属于集中型监管体制模式，具有集中型监管体制的基本特点，同时还有与我国证券市场相关的一些特点。

（1）基本上建立了以证券市场监管方面的法律、法规和规章等规范性文件为架构的框架体系。我国证券市场起步较晚，历史较短，与证券市场发达的国家相比，立法较为滞后，法律体系和市场监管水平还不高。经过努力和探索，我国证券立法取得了一定的成果。证券立法主要由法律、国务院颁布的行政法规和证券主管部门发布的部门规章三个层次组成。第一层次的法律主要有《证券法》《证券投资基金法》等，《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》等也有部分涉及证券市场监管方面的内容；第二层次的行政法规有《股票发行与交易管理暂行条例》《国务院关于股份公司境外募集股份及上市的特别规定》等；第三层次为证券监管机构颁布的《禁止证券欺诈行为暂行办法》《证券公司管理办法》《上市公司收购管理办法》等部门规章。

（2）设立全国性的证券监管机构，负责监管全国证券市场。目前，证券监管机构是以1992年10月成立的中国证券监督管理委员会为主体，由中国人民银行、财政部、国家发展改革委员会和有关部委以及我国证监会的地方派出机构共同组成我国证券市场监管的基本架构。中国证券监督管理委员会是我国对全国证券市场进行集中监管的主管机构。其主要职责是：负责组织拟定有关证券市场监管的法律、法规草案；研究制定有关证券市场的方针、政策和规章制度；制订证券市场发展规划并提出计划建议；指导、协调、监督、检查各地区各有关部门与证券市场有关的工作；拟定有关证券市场监管的规则，对证券经营机构实施监管，依法对证券发行和交易以及上市公司进行监管；会同有关部门进行证券统计，研究分析证券市场发展形势，并及时向国务院报告工作、提出建议。

（3）证券交易所。从1997年开始，上海、深圳证券交易所由原来地方和证监会共管划归中国证券监督管理委员会直接领导，强化了证券市场监管的集中性和国家证券主管机构的监管权力。根据1997年12月10日国务院证券委员会发布的、2001年经中国证券监督管理委员会修订的《证券交易所管理办法》，证券交易所的监管职能包括对证券交易活动、交易所会员会籍的变动以及上市公司信息披露等方面进行管理。

（4）证券自律组织。证券自律组织采取两种形式：

①社会性的监督组织。它包括注册会计师及会计师事务所、律师及律师事务所、资产评估师及资产评估事务所等证券业中介服务机构。

②行业自律。行业自律分场内和场外两种。一是证券交易所的场内自律。证券交易所对其会员在交易所的交易进行监管，主要是审核和批准会员资格，制订业务规则，收取保证金，审核证券上市申请。证券交易所也对上市公司进行监管，主要是对上市公司的信息披露是否及时、准确、真实等方面实行监管。二是证券交易所的场外自律。1991年9月成立的中国证券业协会，是全国性的证券业自律管理行业组织。它一方面是政府监管部门与证券发行人、投资者、交易者之间的桥梁；另一方面通过制定和实行行业性的自律制度监管证券场外交易，保证场外交易的公平与规范。

4.我国的保险业监管

保险监管在我国是一项刚刚起步的工作。在1983年以前，我国只有保险经营，而没有实质上的保险监管。1983年9月，国务院发布了《中华人民共和国财产保险合同条例》，规定了保险合同的订立、变更和转让，投保人的义务，保险人的责任等内容，遵循各国保险合同立法的普遍原则。但由于当时我国只有一家保险公司——中国人民保险公司。中国人民保险公司独家垄断经营保险业务，充当着国家保险公司的角色。因此，事实上当时并无专业的保险监管机构与保险监管活动。

在总结国内保险业恢复和发展经验的基础上，1985年3月，国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，对保险企业的设立原则、经营活动、法定再保险等做了较多的规定，但很多方面仍存在局限性，如确立了中国人民保险公司在保险业中的垄断地位，在许多业务方面限制了竞争。

这一文件在《中华人民共和国保险法》颁布前一直是中国人民银行实施保险机构监管和保险业务监管的重要依据。在20世纪90年代以前，我国虽然也制定并施行了有关法规，作为全国保险管理机关的中国人民银行也采取了一些监管行动，但主要局限于禁止非保险机构经营保险业务方面，其出发点是保护中国人民保险公司的独家垄断地位。因此，这种监管与现阶段保险商品化、市场竞争化条件下的监管不可相提并论。

1995年6月，第八届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《中华人民共和国保险法》，标志着我国保险业步入了新的发展阶段，同时也为建立我国的保险监管体制奠定了基本的法律基础。为配合《中华人民共和国保险法》的实施，1996年7月，中国人民银行下发了《保险管理暂行规定》细化《中华人民共和国保险法》关于保险公司及其经营行为的规定，加强了它的操作性。此后，中国人民银行又根据《中华人民共和国保险法》的规定，相继制定了《保险代理人管理办法（试行）》和《保险经纪人管理办法》等配套规章制度。这一系列文件的制定和实施，理顺了我国保险监管法规体系，为保险市场的发展提供了法律保证。

在加强保险立法的同时，我国还不断加强保险监管的机构建设。为适应银行业、保险业、证券业分业经营和分业管理的要求，将保险监管职能从中国人民银行分离出来，1998年11月18日，中国保险监督管理委员会（下称“中国保监会”）正式成立，标志着我国保险监管体制开始按照专业化的标准构建。这是我国保险监管发展进程中的又一重大事件。

根据国家的规定，中国保监会是国务院直属事业单位，是全国商业保险的主管机关，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场。其主要任务是拟定有关商业保险的政策法规和行业规划；依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导，依法查处保险企业的违法违规行为，保护被保险人利益；维护保险市场秩序，培育和发展保险市场，完善保险市场体系，推进保险业改革，促进保险企业公平竞争；建立保险业风险评价与预警系统，防范和化解保险业风险，促进保险企业稳健经营与业务的健康发展。中国保监会成立后，开始依法对保险市场进行全方位的监管，使我国保险监管工作进入了新的历史时期。

第四节　金融市场监管的协调与合作

一、协调与合作的必要性及局限性

1.金融全球化发展是必然趋势

一国范围内的金融监管协调合作是指一个国家（地区）的各个金融监管主体为了实现金融监管的整体有效性、降低监管成本、提高监管效率，通过各种机制努力实现监管工作的和谐一致。按照纳入协调范围的监管主体的多少，监管协调合作有狭义和广义之分。狭义的监管协调合作的监管主体包括一国（地区）的中央银行、专门的金融监管机构（如证监会、保监会、银监会）和政府有关部门（如财政部）；广义的监管协调合作的监管主体除了以上各机构部门，还包括金融行业公会、各种专门的服务性机构（如会计师事务所、资信评估机构）。由于狭义的金融监管协调合作的主体承担了绝大多数的监管工作，因此一般所说的金融监管协调合作主要是指狭义的金融监管协调合作。

随着金融自由化和全球一体化的发展，金融监管协调合作已经成为一种全球化的趋势。自20世纪60年代以来，世界各国金融创新层出不穷，金融自由化、全球化趋势越来越明显，其直接后果是大型、综合型、创新型金融企业大量涌现。这些金融企业在全球配置资源，交叉开展各项业务，汇集传统银行、证券、保险业务特征的新型金融产品不断涌现，对传统金融监管的有效性提出了挑战。同时，全球一体化的发展使全球金融监管合作成为必然的选择，各国金融监管的模式、标准都有趋同化倾向。在全球主要经济体坚持混业经营、混业监管的趋势下，实行分业监管的经济体的金融监管机构之间不得不加强金融监管协调，以实现总体的监管目标，开展国际合作。

2.协调与合作的局限性

（1）监管指标单一，过分看重资本充足率

实际上近年来危机爆发的时候，不少银行的资本充足率都明显高于巴塞尔协议规定的水平，所以要避免监管指标的单一化。1988年的巴塞尔协议非常简单，巴塞尔协议的核心内容之一，就是关于资本充足率的约束规定。比如，对比不同银行的资产负债表可以发现，银行为了保证资本充足率，有的用了分子策略，有的会用分母策略。这个小小的公式发挥了重要的作用，现在也是金融监管的基础之一。

（2）监管不协调

各国历史、经济、文化背景和发展水平存在差异，使得各国在具体监管目标上的侧重点有所不同。这种具体目标的差异会导致各国监管措施不完全一致。

（3）救助机制不健全

在通常的金融监管体系中，金融机构往往很多年没有出过危机和大的问题，所以当一个规模稍微大一点的金融机构真的出了大问题的时候，整个市场就会出现巨大的震荡。比如说雷曼，对于雷曼的倒闭，市场很惊讶。这种惊讶实际上就是因为市场没有预料到这种风险，同时也没有事先做出救助机制安排，这种风险往往对市场的冲击非常大。

二、协调与合作的效应及发展

1.建立全面覆盖的金融监管协调合作机制

现行的分业监管体制使银行、证券、保险三大金融行业监管各自为战，相互隔离，造成重复监管、监管缺位的问题。近几年来，中国非正规金融机构发展迅猛，特别是国家鼓励民间金融业发展的政策，使一批典当行、担保公司、小额贷款公司、第三方支付平台等不持有金融牌照但实际开展金融业务的融资机构大量发展。这些融资机构与未经有关部门批准的非法金融机构、活跃的民间借贷，共同形成了独具中国特色的影子银行体系。这些非正规金融机构在活跃金融市场、满足多元化金融需求方面发挥了重要的作用。但是，这些金融机构普遍存在内控机制不健全、风险管理薄弱、监管主体不明确的问题，抵抗风险能力差，极易造成金融市场动荡。特别是一大批披着合法外衣的非法金融机构，乱办金融业务，开展非法集资，给金融安全和社会稳定带来了风险。如果说“一行三会”的监管协调还有一定的制度安排，那么这四个金融监管部门与多头审批和管理的影子银行体系的监管者之间的协调就是空白了。分管这些机构和市场行为的部门与“一行三会”之间实际也存在监管的协调问题。

现行分业经营、分业监管体制的主要架构是中国人民银行主要负责金融宏观调控，提供金融基础设施，监管金融市场，中国银监会、中国证监会、中国保监会分别负责银行业（包括资产管理公司、信托租赁公司、合作金融等）、证券期货业、保险业（包括保险中介服务等）的监管。“一行三会”形式的金融监管合作主要体现为对金融控股公司、交叉性金融业务、创新性金融产品的监管，但对地方政府负责审批的典当行、小额贷款公司、融资性担保公司、公益性基金等中国特色的影子银行体系却缺乏监管。这些单位都具有融资功能，按照法律法规的规定，大都有从正规金融机构融资的权利，并享有法定利率数倍的利息收入，实际上是沟通正规金融与民间金融的合法渠道。强大的资金需求和这些准金融机构有限的融资能力之间的矛盾必然会使其高负债经营，很容易形成风险源。在金融监管协调合作机制的建立上，应明确有权审批的地方政府部门（包括政府金融办、商务部门、中小企业管理部门、工商管理部门）必须参加金融监管协调合作联席会议，并在监管标准和信息共享方面接受联席会议的指导，以实现对影子银行体系监管的全面覆盖，确保准金融机构在健康轨道上运行。

2.构建保证协调合作有效运行的激励约束机制

在设计一个有效的运行机制时，应明确参与各方受到必要的约束及具有积极性，一个既没压力也没动力的机制设计肯定是失败的。“一行三会”模式的监管协调合作只是规定各方参加必要的会议，通报有关信息，提出监管合作的需求，但不具有约束作用。《中华人民共和国中国人民银行法》中规定的中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银行业监管机构对银行业金融机构进行检查监督。但这种建议权8年来从没有实施过，也没有出台过具体的操作办法。从立法精神和实践看，这种规定更像是为了限制和约束中央银行对银行业金融机构进行检查监督，以避免对金融机构监管过度，协作难以得到落实实属正常。因各监管主体具有平等性，当监管主体之间出现冲突时（这种情况的出现是必然的），有的部门便会采取一些有利于自身利益的行动。要保证协调合作的有效性和持续性，就必须建立与之匹配的激励机制和约束机制，使参与各方对协调合作有积极性和压力。在激励约束机制建设方面，可以进一步完善金融监管联席会议，使它具有充分的信息共享职能。各金融监管部门可以在联席会议上提出自己的信息需求，有关方面必须予以最大限度的满足。联席会议也有监管合作职能，监管各方可以就自己的监管目标向其他各方提出监管合作要求。在法律允许的情况下，有关方面应给予充分的协助。这些事项和要求可以用联席会议纪要的形式进行确定，纪要事项对参加会议的各方具有约束性。对于不按纪要要求给予充分合作的监管方，作为牵头人的中国人民银行可以向国务院报告情况，国务院可以通过会议纪要进行核实和问责。

习题

一、单项选择题

1.中国证券业协会正式成立于（　　）。

A.1991年8月1日　　　　　　　　　　　B.1991年8月28日

C.1992年8月1日　　　　　　　　　　　D.1992年8月28日

2.信息持续披露制度是（　　）。

A.公开原则　　　　B.公平原则　　　　C.公正原则　　　　D.及时性原则

3.核准制的实质是遵循（　　）。

A.公开原则　　　　B.实质管理原则　　C.公正原则　　　　D.公平原则

二、简述题

1.请简述金融监管的含义及其目标。

2.请简述金融监管的手段。

3.请简述金融监管的原则。