改变规范性文件内容

法律规范的核心是权利义务，尤其规范性文件中重点审查会涉及减损公民权利或增加其义务等方面。在现有的地方规范性文件管理办法中，均有禁止性规定，例如《上海市行政规范性文件管理规定》第十二条中规定了八项禁止规定^[10]，再如《广东省行政规范性文件管理规定》第十条规定了七项禁止性规定^[11]，为了避开禁止性规范或限制，一般会通过改变规范性的内容来实现规避，常见的方式就是明确地增加或删减规范内容，例如，有的地方规范性文件规定行政投诉前，必须先调解，不调解不得投诉，这是通过增加“调解”限制了投诉的权利。也有部分地方规范性文件通过删减，导致了与上位法不一致。例如，上位法明确规定的处罚条件、种类、幅度等会在地方规范性文件中有出现不一致、不严格执行的情况。实践中，大量的规范性文件明文限制公民权利^[12]，还有另一种情形，有大量的文件存在潜在的或隐形的规定，进而造成事实上会存在减损公民权利或增加其义务等。例如，诸多规范性文件中常规定，“依照有关规定制定”“根据相关政策决定”，等等，具体有关规定是什么，政策是什么？很多背后真正起决定性的规定恰恰涉及到了公民的权利及义务。笔者认为，这种隐形规定或在实施中造成损害公民权利和义务的规范性文件，其害极大，会严重影响公信力，也会造成相关争议或诉讼。内容上的改变，对于制定主体来讲，虽然在于实现其特定的目标，但是对于审查主体来讲，有意增加或删减规范性文件关键内容，实则构成审查中的规避。(https://www.daowen.com)