五、余 论
建设工程施工合同涉及金额巨大、主体众多、影响广泛。经过此次审查，强制“以审计结果为竣工结算依据”的地方性法规得以修改，极大地维护了施工企业的合法利益，有利于促进市场化经济的健康发展。回顾该案例，首先是由社会组织向全国人大常委会申请对地方性法规的审查，接着全国人大常委会法工委经过研究认为地方性法规的规定存在问题并启动备案审查程序，经过全国人大常委会法工委与地方人大常委会沟通和督促，最后由地方人大常委会对有问题的地方性法规进行修改或废止。这是备案审查制度的一次有效实施，实现了保障社会主体合法权利和维护法制统一的目的，充分体现了备案审查制度是能用的、管用的、好用的。
根据最新规定，《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号）明确提出要推动市场形成价格机制。实施工程造价供给侧结构性改革，鼓励地方建立工程造价数据库和发布市场化的造价指标指数，促进通过市场竞争形成合同价。2020年2月26日，《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号）明确要求：减轻企业资金负担，规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。以及审计署关于规范政府投资审计工作的一系列文件中均强调了各级政府审计部门要纠正强制或变相强制要求以审计结果作为工程结算依据的做法，对有关文件全面清理[10]。由此可见，相关部门对全面纠正“以审代结”规定取得一致意见，可以预见地方性法规中保留可以约定以审计结果作为工程结算依据的规定会在今后逐步修改和废止。
回到该备案审查案例的主题“政府审计”。虽然全国人大常委会法工委经过研究，认为地方性法规中强制以审计结果作为工程结算依据的规定应当修改，但同时也肯定了审计在国家治理中发挥的重要作用。尤其是在当下，审计监督是权力制约和反腐倡廉的重要抓手，也为政府节约财政资金、看好国家的“钱袋子”发挥了不可替代的作用。而如果仅将审计的功能局限在对价款的核算上，这样“自降身价”的做法是不可取的。进入新时代，政府审计机关应找准作为国家宏观管理部门的定位，从市场和政府关系的大局出发，规范各类市场主体的行为，推动建立竞争、公平、有序的市场环境。审计制度作为国家的“免疫系统”是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要保障[11]。
【注释】
[1]曹娇娇，浙江大学光华法学院2019级法律硕士（非法学）研究生。
[2]全国人大常委会法工委法规备案审查室编著：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年8月版，第68-70页。
[3]《审计署办公厅印发关于进一步完善和规范投资审计工作的意见贯彻落实中常见问题解答的通知》（审办投〔2019〕59号）
[4]朱晋华、陈川生：《政府采购法律行为的理论本质》，载《中国招标》2020年第2期。(https://www.daowen.com)
[5]肖北庚：《法律属性是核心 政府采购合同性质定位之考量》，载《中国政府采购》2017年第4期。
[6]贺小荣：《行政协议的创设与国家治理方式的转型》，载《中国法律评论》2017年第1期。
[7]同《中华人民共和国民法典》第五条，《中华人民共和国民法典》已于2021年1月1日起生效，《中华人民共和国民法总则》同时废止。
[8]何红锋：《“以审计为结算依据”的规定应何去何从》，载《中国招标》2019年第43期。
[9]同《中华人民共和国民法典》第470条。
[10]这些文件包括《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号）、《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》（审办投发〔2019〕95号）
[11]刘家义：《国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑》，载《中国社会科学》2015年第9期。