完善“两院”内部规范性文件监督机制

一是建立事先报告制度。《通知》第八、九条规定，高级人民法院制定审判业务文件应当报送最高人民法院审查，最高人民法院应在一个月内提出审查意见；高级人民法院根据审查意见进行修改后，才能印发辖区法院参考。我们认为，放权地方两院制定司法解释性文件从某种程度上会导致司法的碎片化解读，损害司法的公平性，理应严格限制。为此，有必要建立“两院”规范性文件，尤其是司法解释性文件的事先报告制度：在立项前，应报上级“两院”进行可行性评估，剔除问题不存在、问题已解决、上级“两院”正在研究等无制定必要的规范性文件；在出台前，应报上级“两院”进行合法性预审，剔除越权解释、内容程序不合法等严重违法的规范性文件，确保地方两院规范性文件制定程序合法合规、关键内容有的放矢、具体规定不抵触上位法。

二是建立“两院”系统内备案审查制度。《通知》第十条规定，高级人民法院制定的审判业务文件，应当在正式印发后十五日内报送最高人民法院备案。我们亦认为，法律明确规定，地方政府制定的行政规范性文件要报上级政府备案审查，上级政府有权改变或者撤销下级政府不适当的规范性文件。行政机关系统内备案审查的成功经验，完全可以移植到“两院”规范性文件的备案审查中来。而且按照国家权力配置功能适当原则，无论是职责定位、审查能力、工作经验，上级“两院”审查下级“两院”规范性文件有同级人大常委会不可比拟的优势，其专业匹配度更高、审查渠道更通畅、问题认定更精准。为此，为有效监督“两院”规范性文件，在建立同级人大常委会备案审查制度的同时，应当构建“两院”系统内备案审查制度。(https://www.daowen.com)

三是建立个案纠正与备案审查的协同机制，有效实现系统内备案审查制度功能。上级法院监督下级法院规范性文件早有规定^[9]，但实践中难见“两院”规范性文件被纠正的具体案例。原因在于：一是纠正职责不明确，最高人民法院未明确具体承办部门以及具体监督流程，导致“人人可管、人人不管”的局面。二是监督动力不足。对法院来讲，审级制度能保证上级法院的裁判思路传递到下级法院，无必要单独发起文件审查程序进行纠正。对检察院来讲，文件效力最终体现在具体审判中，无必要在检察院系统内审视其合法性问题。《通知》明确了最高人民法院研究室承担备案审查工作并规定了具体审查流程，跨出了关键一步。但实践表明，“就文件而审文件”效果不甚理想，要充分发挥制度功能，有必要完善个案纠正与备案审查的协同机制：要充分发挥业务庭发现违法规范性文件的先发优势，业务庭在个案纠正时若发现下级“两院”已出台相关规范性文件，应报告备案审查机构进行合法性审查；要充分发挥备案审查“纠正全面性”的制度优势，备案审查机构若发现规范性文件存在不适当问题，应当通知相关业务庭，对所涉个案全面复查，实现标本兼治。