六、结 语
全国人大常委会在备案审查中的主导是在党的领导下推进的，也得益于宪法法律解释权的常态化实践、监督宪法实施的深入，优化行使的职权配置，发挥现有机制的整体性作用。
但目前全国人大常委会主导备案审查机制在具体操作中缺乏细致安排，在政治基础层面，党的领导与人大主导的关系有待进一步明确且遵照执行；职权基础层面，全覆盖范围未理清、审查标准不够具体、合宪性标准落实不足、审查效力未明晰、宪法解释职权运用不足、撤销权使用待激活、宪法监督职能有待加强等；程序基础层面，备案审查衔接联动机制尚未出现法律层面的规定，具体的衔接程序、衔接方式、责任机制等有待明确，程序设置过于粗糙，过滤机制未能明确、参与机制未常态化、溯及力问题未涉及、反馈不够全面等，一系列的问题都有待制度细化。
【注释】
[1]秦文峰，山东大学宪法学与行政法学博士研究生。本文系浙江大学光华法学院宪法学与行政法学专业2020届硕士学位论文《全国人大常委会主导备案审查的实现基础研究》修改而来，指导老师：郑磊。
[2]这一概括受启发于导师郑磊关于我国备案审查制度结构的概括，即“一元五系统多层次”的备案审查结构，参见郑磊：《备案审查体系性原理研究》，未刊稿，2019年11月9日第三届“中国宪法学青年论坛”报告论文。此外，其他相关概述如“多系统的备案审查机制”，参见郑磊、赵计义：《“全覆盖”的备案审查制度体系勾勒——第二份备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2019年第4期。也有的学者概括为“多元备案审查体系”，参见秦前红、李雷：《人大如何在多元备案审查体系中保持主导性》，载《政法论丛》2018年第3期。另“多元多轨的立法审查”现状的描述，参见李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，载《法学研究》2019年第6期。此类概述并未完全列举，相应描述用语均可体现备案审查体系的“一元多系统多主体”的特点。
[3]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上），提及“对规范性文件实行备案审查，是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排，加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”，并且“为推进合宪性审查工作奠定基础”。
[4]“多”和“统”的矛盾概述受启发于导师郑磊关于我国备案审查制度运行现状的概括，参见郑磊：《备案审查体系性原理研究》，未刊稿，2019年11月9日第三届“中国宪法学青年论坛”报告论文。
[5]关于“备案审查分散格局”的描述参见郑磊：《备案审查体系性原理研究》，未刊稿，2019年11月9日第三届“中国宪法学青年论坛”报告论文。
[6]郑磊：《备案审查体系性原理研究》，未刊稿，2019年11月9日第三届“中国宪法学青年论坛”报告论文。
[7]秦前红、李雷：《人大如何在多元备案审查体系中保持主导性》，载《政法论丛》2018年第3期。
[8]李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，载《法学研究》2019年第6期。
[9]罗竹风主编：《汉语大词典（第一卷）》，上海辞书出版社1986年版，第705页。
[10]封丽霞：《人大主导立法之辨析》，载《中共中央党校学报》2017年第5期。
[11]为人大主导提出针对性建议参见秦前红、李雷：《人大如何在多元备案审查体系中保持主导性》，载《政法论丛》2018年第3期；体现全国人大常委会在备审实践中的主导性参见梁鹰：《2019年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2020年第1期；更为宏观的建构角度讨论人大主导的理论问题参见郑磊：《备案审查体系性原理研究》，未刊稿，2019年11月9日第三届“中国宪法学青年论坛”报告论文；以及介绍备案审查机制的专著，虽未涉及全国人大常委会主导备案审查工作的明确表述，却可见实践中以主导为基础展开备案审查工作的运作模式，参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版。
[12]关于备案审查机制中人大职权运作的介绍参见蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》，载《中国法律评论》2019年第4期；关于全国人大常委会宪法解释权的著述颇多，对开展备案审查制度研究大有裨益；关于衔接联动机制的介绍参见秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第5期；以及地方人大备案审查工作的研究成果，在此不列举。
[13]有关“功能适当”的学理参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。
[14]军队这一备审系统因其自身的保密性、政治性等特点，其备案审查的封闭性较强，并且军事规章及其他规范性文件相较于其他系统的备审对象而言对社会的影响较小，其影响外化的可能性低，于备审体系而言并非迫切解决的问题。
[15]“直接备审对象”“非直接备审对象”的语词灵感来源于郑磊：《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践：轨迹勾勒与宏观评述》，载《中国法律评论》2018年第1期。其中将“不属于全国人大常委会审查范围内的审查建议”定义为全国人大常委会的“非典型性审查对象”。对于直接备审对象，根据宪法第六十七条第（七）、（八）项，立法法第九十七条第（二）项、第九十八条第（一）项，监督法第三十一条的规定，其包含“行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、司法解释”，全国人大常委会对其拥有法定的直接的备案审查权；显而易见，其他不属于其直接审查范围内的审查对象谓之全国人大常委会的非直接备审对象。
[16]秦前红、李雷：《人大如何在多元备案审查体系中保持主导性》，载《政法论丛》2018年第3期。
[17]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》（2019年12月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上）；沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》（2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上）。两份备案审查年报提及“2018年向有关方面转送审查建议14件”以及“2019年将88件审查建议移送有关机关”，另“2018年司法部将43件地方性法规转送法工委”。
[18]郑磊：《省级人大常委会对设区的市地方性法规的备案审查权：制度需求与规范空间》，载《政治与法律》2019年第2期。
[19]如全国人大常委会发布的监督法、《法规、司法解释备案审查工作办法》与国务院发布的《法规规章备案条例》都关涉省市两级人大地方性法规的备案审查；该《法规规章备案条例》同各级人大常委会发布的“规范性文件备案审查条例”都关涉省市两级地方政府规章的备案审查。
[20]赵谦：《阐明我国立法备案审查的规范内涵》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2016年第3期。通过该文知悉：首先，宪法第八十九条第（十四）项、第一百零八条，立法法第九十七条第（三）项、第（六）项规定，备案主体中的国务院、所在省的人民政府两主体具有设区的市政府规章的“改变或撤销权”；其次，宪法第一百零四条、立法法第九十七条第（五）项规定，同级人大常委会这一备案主体具有政府规章的“撤销权”；另外，其所在省的人大常委会这一备案主体对于设区的市政府规章并无相应的直接制裁措施，即“所在省级人大常委会备案审查仍是一种无制裁措施的程序性审查”，因此不能行使该类立法的实质性备案审查权。
[21]王锴：《论规范性文件的备案审查》，载《浙江社会科学》2010年第11期。
[22]张筱倜：《〈立法法〉修改后我国法规备案审查制度的再检视》，载《理论月刊》2016年第1期。
[23]秦前红：《人大主导立法不能过于理想化》，载《人大研究》2017年第2期。
[24]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》（2019年12月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上）。
[25]《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》规定：宪法为上、党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务。
[26]秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第5期。
[27]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2011年版，第97页。
[28]秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第5期。
[29]马立新：《党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨》，载《学习与探索》2014年第12期。
[30]翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。
[31]陈端洪：《论宪法作为国家的根本法与高级法》，载《中外法学》2008年第4期。
[32]李玮：《论党内法规的合宪性审查》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期。
[33]郑磊、赵计义：《“全覆盖”的备案审查制度体系勾勒——第二份备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2019年第4期。
[34]翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。
[35]强世功：《中国宪政模式？巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》，载《中外法学》2012年第5期。
[36]蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》，载《中国法律评论》2019年第4期。
[37]翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。
[38]翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。
[39]秦前红、周航：《论我国统一合宪性审查制度的构建》，载《江苏行政学院学报》2019年第4期。(https://www.daowen.com)
[40]秦前红、周航：《论我国统一合宪性审查制度的构建》，载《江苏行政学院学报》2019年第4期。
[41]侯嘉斌：《党内法规与国家法律衔接协调的实现机制研究》，载《社会主义研究》2018年第1期。
[42]田飞龙：《法治国家进程中的政党法制》，载《法学论坛》2015年第3期。
[43]李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，载《法学研究》2019年第6期。
[44]段磊：《论党内法规与规范性文件备案的审查基准》，载《学习与实践》2017年第12期。
[45]张一鸣：《地方政府规章备案审查制度：历史与现实》，载《齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期。
[46]郑磊：《宪法解释与合宪性审查的关系——基于法解释二元结构的勾勒》，载《中国社会科学院研究生院学报》2020年第2期。
[47]胡锦光：《论法规备案审查与合宪性审查的关系》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。
[48]王锴：《我国备案审查制度的若干缺陷及其完善——兼与法国的事先审查制相比较》，载《政法论丛》2006年第2期。
[49]李忠：《合宪性审查七十年》，载《法学论坛》2019年第6期。
[50]张景峰：《人大常委会制度实践面向的法理基础》，载《河南科技大学学报（社会科学版）》2016年第5期。
[51]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第364页。
[52]王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，载《中国社会科学》2019年第8期。
[53]秦文峰：《部门规章审查机制的完善须发挥人大监督作用——从全国人大常委会法工委“第二份备案审查年度报告”谈起》，载《人大研究》2019年第7期。
[54]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第103页。
[55]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》（2019年12月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上），强调“持续推动地方人大常委会健全备案审查制度，扎实开展备案审查工作”。
[56]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》（2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上）。
[57]张炜：《人民代表大会监督职能研究》，中国法制出版社1996年版，第21-23页。
[58]姚国建：《合宪性审查：加强宪法实施和监督的重要战略举措》，载《中国党政干部论坛》2017年第12期。
[59]徐隽、倪弋、莫纪宏、胡锦光、秦前红：《为宪法实施提供制度保障》，载《浙江人大》2018年第2期。
[60]刘松山：《健全宪法监督制度之若干设想》，载《法学》2015年第4期。
[61]姚国建：《合宪性审查：加强宪法实施和监督的重要战略举措》，载《中国党政干部论坛》2017年第12期。
[62]信春鹰：《加强备案审查制度和能力建设完善宪法法律监督机制》，载中国人大网2016年6月6日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30282/201606/a854e7a2fb8f4b02b207d94efaf6eb10.shtml。
[63]郝永伟：《人大规范性文件备案审查若干问题探析》，载《人大研究》2011年第2期。
[64]《法规、司法解释备案审查工作办法》规定了审查研究后规范性文件处理的“沟通协商”“提出书面审查意见”“发函督促”“约谈”等位于“撤销”之前的处理方式。
[65]林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2018年第2期。
[66]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第162页。
[67]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期；张翔：《宪法程序法：国家权力配置的视角》，载《中国法律评论》2020年第1期。
[68]《什么是备案审查衔接联动机制？》，载《秘书工作》2012年第11期。
[69]“跨出人大系统的转送”、备案审查“多线索的衔接联动机制”之描述参见郑磊、赵计义：《2019年备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2020年第2期。
[70]胡锦光：《健全我国合宪性审查机制的若干问题》，载《人民论坛》2019年第31期。
[71]徐隽、倪弋、莫纪宏、胡锦光、秦前红：《为宪法实施提供制度保障》，载《浙江人大》2018年第2期。
[72]钱宁峰：《规范性文件备案审查制度：历史、现实和趋势》，载《学海》2007年第6期。
[73]于文豪：《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》，载《中国法学》2018年第6期。
[74]韩大元：《从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。
[75]范进学：《中国宪法实施与宪法方法》，上海三联书店2014年版，第12页。
[76]郑磊、赵计义：《2019年备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2020年第2期。
[77]刘志刚：《论我国合宪性审查机构与合宪性审查对象的衔接》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期。
[78]梁鹰：《2019年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2020年第1期。
[79]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版。
[80]徐航：《地方人大让备案审查工作“动起来”》，载《中国人大》2020年第2期。