规避程序义务

程序是行政行为的核心，也是制定和实施规范性文件的基本规则。在审查过程中，对于规范性文件的制定及实施程序，均有明确的规定。例如，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）中明确规定：“行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。”《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）明确了审核的程序。人大机关备案审查过程中，主要针对的是规范性文件的“不适当”，主要包括了：超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的。违反法律、法规规定的，有其他不适当的情形的。这里的“其他不适当”，主要除越权和违法外，也应注意关键的程序问题，例如当前，很多地方规范性文件涉及建立基金或资金使用，简单规定了使用范围和对象，却对于如何选拔、后续的评估及监督程序，一概不涉及。造成程序的缺失主要是两个原因：一是立法技术问题，二是规避问题。众所周知，违法有实体违法和程序违法，规范性文件内容上忽略了重要程序，实则在后续操作中留下了很大的裁量权。(https://www.daowen.com)