关于“两院”规范性文件的性质认定

一是无法律效力。一般意义上讲，规范性文件的法律效力与立法机关的备案审查之间互为因果关系，有法律效力则需要立法机关备案审查，立法机关备案审查则表示有法律效力。立法法、监督法等将法规、规章、人大决议决定、政府决定命令、司法解释等纳入备案审查范围，但没有将“两院”规范性文件纳入其中，说明立法者旨在使其停留在非正式或内部规范的层次和阶段，不使其产生客观的法律效力和直接的法律效果。为此，法律未修改前构建“两院”规范性文件备案审查工作机制，必须割裂法律效力与备案审查之间的因果关系，这是前置性的定性问题。在界定“两院”规范性文件时，需明确其无法律效力这一关键属性，剔除“普遍约束力”等具有法律强制性的要素。(https://www.daowen.com)

二是具有指导、参考作用。一方面，受司法系统审级制度影响，即使否定“两院”规范性文件的法律效力，但实际上“两院”规范性文件对辖区内两院仍具有明显的约束作用。另一方面，下级两院不根据上级两院规范性文件进行起诉、审理、裁决，上级法院可以采取改判、发回重审、抗诉等方式进行监督，但司法人员并不因此构成枉法裁判。为此，无论“两院”规范性文件是要求严格执行，还是表明“参照执行”或者“仅供参考”，这种事实上对下级“两院”的约束力归根到底是一种指导、参考的作用。