前言
为什么研究起诉权？
研究起诉权，有助于诉权研究的深化和具体化，有助于解决诉权研究中存在的问题。诉权是民事诉讼的核心概念，也是民事诉讼的理论基础。我国学界关于诉权研究主要有三个特点：诉权研究的成果多[1]；诉权研究存在的问题多，如诉权的定义不统一、对诉权的认识存在诸多分歧；研究诉权难，尽管有着民事诉讼理论中的“哥德巴赫猜想”之美誉，“诉权这一概念多义性，给研究者布下了一个真正的迷宫，这座迷宫里道路交错乱杂，很容易使研究者脱离正道，误入歧途，或者有时使他贪便宜走了近道，但是实际上没能真正解决问题”[2]，但不同时代不同国家的学者对诉权的内涵、性质等基本问题苦苦求索，乐此不疲，形成了诸多的诉权学说和理论流派，诉权理论成为民事诉讼理论中最为复杂、最有争议的理论和久盛不衰的论题。江伟先生在谈到《民事诉权研究》一书的写作意图时指出：“当初在立项时，有不少学者及同行跟我说，‘诉权’这东西在理论上太抽象，虽有很高的理论价值，但研究起来难度很大，是个吃力不讨好的选题。不过我认为‘诉权’不应该仅是一个纯理论课题，也应该是一个与普通百姓的日常生活有密切联系的实践性课题。也就是说，‘诉权’是实践的，而不仅仅像大多数教科书写的那样，是一个玄而又玄的抽象概念。我想建立一个保护普通大众的合法权益的诉权理论。”[3]
我国民事诉讼理论研究重“诉权”轻“起诉权”，注重宏观层面的诉权和微观层面的诉讼权利、起诉与受理制度的探讨，对中观层面的起诉权研究极少，三者之间出现断层和脱节。一方面，不少学者仅将起诉权隐于诉权之中予以论述。但是，从学者们对诉权的内涵和保障的论述来看，其阐述的对象主要指起诉权或者说以起诉权为样本。另一方面，学界从制度层面和行为层面对起诉与受理制度进行了一定的研究，主要采用了规范分析的方法，鲜见采用调查研究和实证分析的方法，起诉难限于感受而没有实证调研。诉权与诉讼权利、起诉和受理制度之间因缺失起诉权而出现断层的现象。
研究起诉权的实践价值，在于分析和解决起诉难问题。张卫平先生指出：在民事司法领域历来有“三难”的说法，即起诉难、再审难和执行难。“三难”问题几乎是伴随着改革开放后民事诉讼法的实施而出现和存在的，虽然发生在司法的不同的阶段，但实际上却在某种程度上反映了我国司法的相同问题，是典型的“中国问题”。起诉难问题主要源于我国特有的一种超法律规范的司法政策限制。这种司法政策限制主要是基于我国的现实状况、实质正义优先、传统意识以及治理习惯等因素。但这种调整以牺牲法律和司法的权威性以及法律的普遍性为代价，不利于我国的法治建设。随着法律调整范围的扩大和法律体系的完善，这种政策性调整的适用应当逐步加以限制以至最终取消。[4]对起诉难问题进行考察与分析，有助于了解起诉难存在的制度环境和社会因素，有助于认识起诉与受理制度的实然与应然，有利于分析起诉权保障存在的问题并找出解决问题的方案。
本书由起诉权基础理论、比较论、运作论、保障论等四章和附录“诉权新论”构成。以下是笔者的一些重要观点：
对诉权的理解与认识是研究起诉权的逻辑前提。诉权是当事人享有提起诉讼或者应诉并要求法院作出公正裁判以保护其民事权益的权利，它包括起诉权、反诉权、上诉权、再审诉权和应诉权。起诉权、上诉权、再审诉权是启动诉讼程序的诉权，但也包涵了在相应诉讼程序中进行诉讼的权利。应诉权是指应诉一方当事人所享有的进行诉讼并要求法院作出公正裁判的权利。这些诉权类型不只是要求或接受法院审判，更重要的是要求法院公正地审理和裁判，其具体表现为程序上平等权、适时审判请求权、权利有效保护请求权、听审请求权和公正程序请求权等五个方面的权利。诉权是程序性权利，不是实体性权利，但渗透着实体权益的因素。诉权是一种潜在和动态的权利，贯穿于诉讼的全过程。诉权是诉讼权利的权源，是当事人实施攻击防御方法的根据。诉权分为宪法层次、诉讼法抽象层次与具体层次。非讼程序和执行程序存在准诉权。准诉权是指在非讼程序或执行程序中，当事人享有启动和参与非讼程序或执行程序并要求法院依法行使审判权或执行权的权利，其通常表现形式是申请权。
起诉权是公民、法人或者其他组织作为原告，要求法院启动审判程序，就自己提出的诉讼请求进行审判并给予司法保护的程序性人权；起诉权是诉诸司法的权利，但当事人不是为起诉而起诉，而是要求法院公正审判以保护其合法权益；起诉权是一种自然权利和基本人权；起诉权的工具性价值是启动整个诉讼程序的原动力，是基石性诉权，目的性价值是启动审判权以保障起诉人的实体权益和解决民事纠纷。起诉权是诉权最典型、最充分的体现，是诉权的核心内容，在诉权体系中处于非常重要的地位。按照“层次论”，起诉权是最重要的一种诉权而不是诉权的全部内容，是处于第三层次的具体诉权，但第一层次和第二层次的诉权的核心内容是起诉权。若从第一层次和第二层次中去掉了起诉权的内容，就会变得空洞无物。起诉权体现和承载了诉权的精髓，是诉权的权利品格的经典表现形式。如果没有起诉权，上诉权、再审诉权、应诉权就成为无源之水、无本之木。
作为诉权核心内容的起诉权得到了外国宪法和人权公约的确认。起诉权是宪法性权利，具有抽象性；又是诉讼法的一种诉权类型，具有具体性。起诉权具有启动第一审程序和接近正义、保障实体权益和解决民事纠纷、贯彻司法最终解决原则、发挥和拓展司法功能等功能。起诉权是纠纷可诉性得以实现的权利依据，当事人通过行使起诉权使可诉性纠纷得以获得司法救济。纠纷的可诉范围大小也影响起诉权的实现。起诉权是审判权存在的前提和基础，起诉权的实现依赖于审判权。审判权对于起诉权具有应答性，起诉权制约审判权。起诉权的行使是当事人行使诉讼权利的前提条件，诉讼权利是起诉权的实现手段，二者的终极目的具有同一性。我国古代起诉制度对起诉权作了许多限制性的规定，但也有先进之处，有些立法规定的制度甚至是当今中国民事诉讼法所望尘莫及的。例如，规定了应当受理而不予受理的法律责任，特别是侵犯原告的起诉权要承担刑事责任。(https://www.daowen.com)
我国的起诉条件过高，包含了大陆法系的起诉要件、诉讼要件和部分胜诉要件，隐含政策性条件。大陆法系为了保障民众接近司法的权利，采取“先松后紧”的措施，区分起诉要件与诉讼要件，法院在对起诉权的审查的第一阶段，仅对起诉要件实行形式审查，实行立案登记制；第二阶段，对是否具备诉讼要件进行诉讼审理。英美法系仅对起诉作形式上的限制，也实行立案登记制。我国为了实现控制滥诉和其他目的，采取“先紧后也紧”的制度设置，将起诉要件和诉讼要件揉合在一起，在诉讼系属之前进行审查，即使立案后仍进行诉讼要件的二次审查。立案审查制与立案登记制的重大区别是，前者在诉讼系属之前对起诉要件与诉讼要件一并审查，决定是否立案，起诉权行使的结果既有可能启动诉讼程序也有可能不能启动诉讼程序，后者是对符合起诉要件的先登记立案后再审查诉讼要件，起诉权的行使没有遇到障碍，因为当事人非常容易达到起诉要件的要求（提交合法的起诉状和交纳案件受理费）。
关于起诉难存在的领域，经过调研得出的结论是，普通民事案件起诉难问题并不突出，起诉难主要存在于新型疑难、敏感民事案件和群体性纠纷案件。立法缺陷（如起诉条件过高）、审慎立案的司法政策、法院的司法资源欠缺和司法能力有限，法院规避和降低审判风险、司法不作为等因素是造成当事人起诉难的主要原因。
笔者尝试为解决起诉难和完善起诉权的保障开出了良方：将诉权写入宪法，“诉权入宪”的核心是起诉权入宪；建议在民事诉讼法典总则中规定私益诉权和公益诉权，建立公益诉讼制度；针对理论界主张的立案登记制和实务部门坚持的立案审查制的观点，认为不宜“一刀切”，应采取“区别对待”的方针，提出“以立案登记制为原则、以立案审查制为例外”的改革建议；完善起诉权的诉讼法救济制度，对于法院既不立案又不作出不予受理裁定，提出起诉人可以向上一级法院申诉或起诉以及检察机关向法院发出纠正违法通知书的方式进行检察监督之建议；建立起诉权的宪法救济制度；完善妨害起诉权的责任制度，妨害起诉权的行为除承担行政责任外，还应承担民事诉讼法律责任；等等。
【注释】
[1]有关诉权研究仅专著就有：江伟、邵明、陈刚：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版；刘敏：《裁判请求权研究——民事诉讼的宪法理念》，中国人民大学出版社2003年版；左卫民等：《诉讼权研究》，法律出版社2003年版；相庆梅：《从逻辑到经验——民事诉权的一种分析框架》，法律出版社2008年版；任瑞兴：《在价值与技术之间：一种诉权的法理学分析》，法律出版社2010年版等。
[2]〔苏〕M.A.顾尔维奇：《诉权》，康宝田、沈其昌译，中国人民大学出版社1958年版，第3页。
[3]江伟等：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第365—366页。
[4]张卫平：《起诉难：一个中国问题的思索》，载《法学研究》2009年第6期。