关于起诉与受理（立案）的司法政策
所谓司法政策，是指法院在解决社会纠纷、调整利益关系时所采取的基本态度、价值立场以及处理原则。司法政策本身并不解决具体的社会纠纷，它只是为法院和法官提供一个抽象性、方向性的判断标准和价值取向，具体问题的处理由法官在实践中依据该政策，结合案件具体情况加以自由裁量。尽管我国《民事诉讼法》对起诉与受理做了一些规定，但由于社会关系变化，利益格局调整，社会矛盾交织，起诉到法院的各类案件大幅度上升，法院的立案工作和整个审判工作一样，面临着前所未有的复杂局面。因此，一方面最高人民法院在不同时期发布了不少有关起诉与受理的司法解释，另一方面各级法院制定的立案的司法政策在调控起诉权行使、指导法院立案工作中起着重要的作用。司法政策具体体现在各级法院关于立案的会议报告、座谈会纪要、内部规范性文件以及领导讲话之中。其中既有关于立案的宏观状况分析，也有对具体立案工作应遵循的原则和要求。立案是民商事审判流程中的首要环节，既关系到当事人起诉权的保护，又直接关系到法院对社会生活的介入程度。由于各高级法院、中级法院关于起诉与受理（立案）的司法政策保密性强，主要涉及行政行为、群体性纠纷以及社会敏感度较高的纠纷，往往以内部文件或审判指导资料的形式下发，只有法院内部有关人员知晓，律师或诉讼法研究人员通过私人关系等非正常途径也难以获取，极少数被网络、报纸等媒体披露出来，因此搜集相当困难，难以考察和分析。笔者主要考察最高人民法院有关起诉与受理（立案）的司法政策。应当指出的是，司法解释虽然对某一法律或者某一类案件是否受理有具体、明确的规定，但也体现了相应的司法政策。
立案是审判的初始阶段，标志着诉讼程序的启动和对私权救济的开始，标志着国家司法权对社会矛盾的介入。立案工作是法院审判工作的重要组成部分。我国的立案具有以下特征：立案是审判第一关，没有立案就没有审判，相对于开庭审理和案件执行，立案具有先期性；通过确定诉讼当事人、审查固定证据、确定案由和管辖权等受理审查，形成某个具体诉讼案件，因此，立案具有基础性；立审分立使得案件的受理审查与开庭审理相对分开，形成诉讼的不同阶段，因此，立案具有一定的独立性；新类型案件的受理，代表着司法介入社会生活的广度与深度，因此，立案具有明显的导向性；案件的受理往往涉及对法律和政策应用界限的判断，关系到社会稳定，因此，立案具有较强的敏感性。
最高人民法院于1997年5月29日发布了司法解释《关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发〔1997〕7号）。1999年9月8日印发了《关于全国法院立案工作座谈会纪要》（法〔1999〕186号），充分肯定了各级法院立案工作所取得的显著成绩与经验，分析了当前立案工作的形势，明确了当前和今后一个时期立案工作的总体目标和基本要求，对立案工作中遇到的亟待解决的一些问题进行了探讨。全国有3315个法院成立了立案机构，实现了全部或部分的立审分立，占96.82%，并要求在1999年年底前全面落实立审分立，坚决纠正立审不分的做法。统一立案机构的职责范围，全面发挥立案机构的职能作用。按照立审分立的要求，立案机构应承担11项职责。抓好基层法院的立案工作，实现人民法庭立案规范化。并认为群众告状难的问题基本上得以解决。[16]沈德咏同志指出，群众“告状难”的问题，虽然得到了很大的缓解，但并未根本解决。各级法院的领导和从事立案工作的同志要牢固树立政治意识、大局意识，把立案工作同我国当前的政治、经济、社会形势结合起来，从法律、政治、社会效果统一的角度把好立案关。法院不能包打天下，立案应采取不主动干预原则，对那些符合法律规定的案件，应贯彻有诉必理的精神，及时立案，对于不应由法院受理的，就不要乱立案，帮倒忙。对社会矛盾突出，政治敏感性强，有重大闹事苗头和有碍稳定的群体性纠纷，要及时向党政有关部门通报，共同做好工作。对一些可能影响社会稳定、涉及面较广的案件要慎重立案，不能因为法院立案不当而引发、扩大矛盾，激发不安定因素。对一些法律、法规、司法解释规定不明或无规定而难以决定是否立案的案件，要主动征求有关业务庭的意见，及时报告院领导研究和决定，必要时请示上级法院，切实做到该立的案件一定要立，不该立的案件坚决不立。[17]
2000年10月26日召开的全国民事审判工作会议要求建立大民事审判格局。唐德华同志指出，民事、经济、知识产权和海事海商各自独立的审判格局，已经与形势发展不相适应，为使审判体系更加科学、合理，按照刑事、民事、行政三大诉讼体系设置审判机构，建立大民事审判格局，这是人民法院深化改革的重要决策。这不是一般名称的改变，而是对民事审判任务的重大调整，是对民事审判制度的重大改革。[18]
2002年10月16日印发了《全国部分高级人民法院立案信访工作座谈会纪要》（法〔2002〕221号）。2003年2月，最高人民法院在济南召开了第一次全国法院立案工作会议，确定了立案机构负责各类案件统一立案、开展审判工作流程管理、组织协调处理人民群众来信来访等三项职能，明确了立案审判任务，指出了立案工作发展方向，全国法院立案审判工作开始走上规范化、专业化道路。
2005年11月2日，苏泽林同志指出，要强化案件受理审查业务。按照法院主管制度的规定，正确把握行使审判权的范围，对属于主管范围内的案件，要及时受理，依法进行审查处理。按照司法保护的有限性和有效性原则，加强对诉的利益和起诉证据的审查，对当事人开展法律释明工作，防止出现无利益之诉和无根据之诉。要落实新类型案件请示报送制度，加强敏感、疑难、复杂案件的调查研究，把握好受理时机。要强化立案先行调解业务。[19]刘学文同志认为，立案机构是集审判、管理、监督三种职能于一体的新型综合审判业务部门，但就其本质而言，它是法院的审判机构，其主要职能是审判处理各类诉讼案件。立案工作对外是“窗口”，对内是“关口”。案件受理把关不严，就可能把无法解决的纠纷引向法院，变成涉诉信访。“三暂缓”是根据国务院的整体部署，由最高人民法院发布通知，在一定期限内，对已进入风险处置阶段的包括证券公司在内的金融机构为被告的民事案件尚未受理的暂缓受理，已经受理的暂缓审理，对其作为被执行人的案件暂缓执行的一项司法保护措施。[20]
苏泽林同志在2006年5月24日召开的全国法院民商事审判管辖实务研讨会上指出，规避管辖法律规定的问题比较突出，违反一事不再理原则，就同一诉讼重复诉讼、重复审判，制造管辖争议的现象仍然存在，应当加强和改进立案阶段管辖审查工作，改革管辖权案件的审理方法，合理行使释明权，保障当事人的管辖利益，加大上级法院监督指导的力度，加大指定管辖的力度。关于群体性纠纷案件的级别管辖，各级法院必须坚决执行《关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》。[21](https://www.daowen.com)
在2006年11月21日召开的全国法院立案审判实务座谈会上，苏泽林同志指出，各级法院要努力发挥立案审判的五项功能作用，为构建社会主义和谐社会提供强有力的司法保障。一是发挥保障功能，畅通诉讼渠道，最大限度地保障人民群众合理诉求的实现；二是发挥过滤功能，严格依法立案，防止因滥诉导致社会不和谐；三是发挥疏导功能，妥善处理群体性纠纷案件，维护社会安定有序；四是发挥化解功能，做好立案调解、申诉和解工作，促进当事人以协商和解的方式解决纠纷；五是发挥救济功能，加强司法救助，坚持依法纠错，最大限度地实现社会公平正义。并强调案件受理应坚持六项原则：依法受理原则；适度实体审查原则；适时受理原则；新类型案件请示原则；司法救助原则；便民原则。既要把保护当事人诉权放在首位，畅通司法救济渠道，又要讲求司法政策和艺术，把握好敏感案件的受理条件和时机；既要坚持法律标准、法律原则，又要正视司法的有限性、被动性；既要将合法的诉求及时纳入司法渠道，又要将不合法的诉求严格控制在司法程序之外。并阐述了新型疑难案件的受理问题，包括物业诉讼受理问题、农村土地补偿和集体收益分配诉讼受理问题、劳动争议和人事争议诉讼受理问题、教育类纠纷诉讼受理问题、公益诉讼受理问题、公司诉讼受理问题。[22]
2007年1月5日至6日，最高人民法院在济南市召开了第七次全国民事审判工作会议，其中领导讲话中明确了民事审判庭与立案庭的业务分工：在受理审查和案件移转方面，可以采用立案庭审查立案和立案庭登记后由相关民事审判庭审查立案两种方式；在管辖权争议案件的办理上，实行立案庭统一办理和统一监督指导制度；管辖权异议案件，要根据当事人提出异议的时间，确定由相应业务庭办理；在案件审理过程中，当事人申请财产保全、证据保全和申请续保，由各民事审判庭根据案件审理情况和需要，依法裁决；在审理前准备工作方面，指导当事人举证、进行证据交换、固定与排除等不属于案件审理方面的工作由立案庭负责，但更为深入的审前准备工作如整理案件争议焦点、调查证据等，应当由民事审判庭负责。[23]
2007年8月、9月最高人民法院分别在南宁、乌鲁木齐召开了全国部分高级人民法院立案工作调研分析会，除西藏之外的所有高级法院都参加了会议，介绍了各地立案审判工作基本情况，分析了立案审判工作面临的问题和困难，进一步明确了今后立案工作的基本思路和重点。[24]
2008年1月25日，苏泽林同志在全国法院立案审判暨涉诉信访工作座谈会上指出，涉诉信访总量仍在高位运行，越级进京上访、非正常上访问题依然较为突出，重复上访在信访总量中占有较高比例，长期无理缠访闹访问题缺乏有效解决办法。应当实行“诉访分离”，正确应对新修改的民事诉讼法的实施，合理调整民商事案件级别管辖标准，加强和改进对再审事由审查的工作，继续做好案件受理、立案调解和审判流程管理工作。[25]2008年2月3日，最高人民法院发布了《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（法发〔2008〕10号）。
2009年1月13日，苏泽林同志在海口召开的第二次全国立案审判工作会议上指出，强化立案审判职能，实现立案机构职能统一；强化涉诉信访机制，实现诉访分离标准统一；强化再审审查工作，实现审查程序标准统一；强化立案调解工作，实现调解规则统一；强化受理管辖工作，实现立案标准统一；强化立案队伍建设，实现执法办案指导思想统一。要把握好案件的受理时机、受理条件，实行诉讼引导，指导当事人正确行使诉权，加强诉讼风险告知，增进当事人对审判工作的理解。既要充分保障当事人正当行使诉权，又要切实防止因受理不慎、受理不当而引发的矛盾扩大化、纠纷复杂化。要充分认识司法的有限性，正确处理人民法院与行政机关在化解矛盾上的职能分工，搞好行政协调与司法审判的衔接配合。对于由政府和其他国家机关处理更有利于矛盾纠纷化解的，要引导当事人通过行政渠道解决。要正确理解和把握法定受理条件，防止不当抬高或降低受理标准，对于法律或司法解释规定了前置程序的，要严格审查是否已经前置程序处理。要做好受理标准的类型化研究，为判断各类案件受理条件提供明确标准。逐步统一新类型案件的受理期限，对于已有明确的法律依据或者受理条件已经成熟的，要全面依法受理。要坚持案件受理请示制度，对于把握不准的案件要逐级向上级法院请示，防止擅自受理造成司法不统一。[26]
各地方法院关于起诉与受理（立案）的司法政策保密性强，往往以内部文件或审判指导资料的形式下发，只有法院内部有关人员知晓，搜集相当困难。笔者仅介绍《新京报》关于广西壮族自治区高级人民法院不受理13类案件的报道。2003年9月1日，广西壮族自治区高级人民法院下发了“桂高法［2003］180号”通知，共750份，下发对象包括全区各级法院、柳州铁路运输各级法院和北海海事法院。“180号文件”在开篇中称：“近来发现一些法院受理了一些涉及面广、敏感性强、社会关注、本应由政府及其他有关部门处理的案件。这些案件受理后，有的因种种原因长期不能审结；有的审结后因债务人无财产可供执行致使矛盾激化，引发群体事件，影响了社会稳定和人民法院公正执法形象。”该文件规定暂不受理以下13类案件：（1）集资纠纷案件，包括机关、企事业单位内部为生产、经营、建房而向职工集资引发的纠纷案件以及未经依法批准向社会不特定对象进行的乱集资活动而引发的纠纷案件。（2）以“买卖”形式进行的非法“传销”活动而引起的纠纷案件。（3）因政府行政管理方面的决定、体制变动而引起的房地产纠纷案件。（4）因企业改制或者企业效益不好等原因出现的企业整体拖欠职工工资而引发的纠纷案件以及因劳动制度改革而出现的职工下岗纠纷案件。（5）政府及其所属主管部门进行企业国有资产调整、计划划转过程中的纠纷案件；因企业改制过程中违反民主议定原则或者因企业改制而引起的职工安置纠纷案件等。（6）村民因土地补偿费、安置补助费问题与农村集体经济组织发生的纠纷案件，但是直接支付给个人，未经集体经济组织安排发生的纠纷案除外。（7）政府部门对土地所有权（使用权）争议作出处理决定生效后一方当事人不履行，另一当事人以民事侵权诉讼的案件。（8）地方政府根据农业产业化政策及规模经济的发展要求，大规模解除农业承包合同而发生的纠纷案件。（9）在合作化时期入社而参加裁缝社、铁器社、理发店、马车队等小集体经济组织的职工要求分割该集体经济组织积累的财产而发生的纠纷案件。（10）以“两会一部”为债务人的纠纷案件以及“两会一部”与农户间的纠纷案件。（11）当事人申请破产但提交的申请企业破产材料不齐备，职工安置不落实的案件。（12）因操纵投价、内幕交易等证券违法行为而引起的证券侵权纠纷案件，但是因虚假陈述已经有关机关行政处罚或者人民法院的刑事裁判的，受害人提起侵权的案件除外。（13）葬坟纠纷案件包括因争坟地争风水等引发的各种纠纷案件。该文件的起草者和有关领导做了这样的解释：180号文件所列的13类暂不受理的案件，是根据有关法律法规、司法解释及最高人民法院的指示精神，结合我区实际情况作出的，而且均可找到司法解释或上级精神的出处。但表示不能提供“有关法律法规、司法解释及最高人民法院的指示精神”的详细内容。出台该文件的出发点是维护社会稳定，维护当事人利益。文件中所涉及的13类案件，由地方党委、政府处理比由法院单独处理更好，因为这类案件有些是法律没有明确规定的，法院即使判决也不能执行，而且可能造成社会上的不稳定。并强调这是一份内部文件，是自治区高级人民法院对全区法院的指导性文件，没有传达给当事人的义务。[27]笔者认为，广西壮族自治区高级人民法院180号文件涉及13类案件，实际上也是一个带有普遍约束力的规定；要求全区各级法院认真研究贯彻执行，是广西各级法院受理民事纠纷案件的准绳，已经不是指导性文件而是指令性或者命令。从法理上来说，法院能够受理哪些案件，不能受理哪些案件，只有法律才能规定。必要的时候，最高人民法院可以作出司法解释，但也须符合法律的规定和精神。有关法院这样做是在有意规避风险，将民事纠纷转到政府等有关部门予以解决，也容易导致司法机关在解决这些类型的民事纠纷中的缺位。
综上所述，我国法院系统奉行审慎立案、把好立案关的司法政策。强调牢固树立政治意识、大局意识，将立案工作同我国当前的政治、经济、社会形势结合起来，从法律、政治、社会效果统一的角度把好立案关。法院遵循以下受理原则：（1）依法受理原则。坚持法定受理条件，做好当事人主体资格、起诉证据、诉讼请求、管辖权异议等方面的审查工作，正确确定案由，把好受理关。（2）适度实体审查原则。加强对诉的利益的审查，特别是原告资格的审查，避免出现无利益、无根据之诉。坚决防止当事人规避法律或钻法律漏洞，进行恶意诉讼，损害他人利益，扰乱司法秩序。（3）适时受理原则。增强稳定意识、大局意识，正确适用法律政策，谨慎适时受理敏感案件，实现法律效果与社会效果的统一。（4）新类型案件请示原则。对于法律和司法解释没有明确规定受理的新类型案件，应逐级请示，以统一法律适用，避免各行其是，草率收案，造成工作被动。[28]1998年9月7日，最高人民法院发布的《人民法院审判纪律处分办法》（试行）第22条规定：“违反法律规定，擅自对应当受理的案件不予受理，或者对不应当受理的案件违法受理，给予警告至记大过处分。私自受理案件的，给予记大过至撤职处分。因过失致使依法应当受理的案件未予受理，或者对不应当受理的案件违法受理，造成严重后果的，给予警告至记大过处分。”尽管从两个方面（即法官违反法律规定因故意或过失对应当受理的案件不予受理或者对不应当受理的案件违法受理）规定了法官的内部纪律责任，但实质上强化了审慎立案和把好立案关的司法政策对于立案人员的约束力。