几个法院起诉、立案、不予受理与驳回起诉的数据分析
为了考察起诉难在司法实践中的真实情况，笔者搜集了几个基层法院和中级法院关于起诉与立案的四个数据（即一审起诉数、立案数、裁定不予受理数与驳回起诉数），其中最重要的是起诉数字（因为一个法院每年口头告知不予受理的数量=当年起诉数—立案数—裁定不予受理数），只有了解口头告知不予受理的数字及其占起诉数的比率，才能得知有多少当事人起诉被法院拒之门外。由于司法统计中不要求上报起诉的数字（法院一般称为立案大厅接待人数），法院基于自身利益和潜在的风险也不愿意统计起诉数，加之此工作量很大，出力不讨好，无人愿意统计起诉的数字，所以笔者询问了许多法院的立案庭或者研究室的工作人员，都没有得到相关起诉的数字。虽然笔者自行搜集的法院数量很少，但能够说明一些问题。
改革开放之初，全国共有3187个法院、11万名干警，其中法官只有6万人。至2007年，增加至3557个法院、30万名干警，其中法官达19万人。[6]根据我国《民事诉讼法》关于管辖的规定以及司法解释关于级别管辖的规定[7]，四级法院管辖的第一审民商事（即大民事）案件的数量也呈现出金字塔的特点。下文笔者将几个基层法院和中级法院2006—2008年关于起诉与立案的数据制成表格，从而分析起诉难的实践状况。
1.基层法院起诉与受理（立案）的数据分析
从图表15可见，该基层法院的第一审民商事案件数量很多，2006—2008年分别为12384件、12745件、31545件。经过了解，该院2008年劳动争议案件收案1.9万件，比2007年的3000件增加了1.6万件。根据2008年3至6月份的统计，起诉数分别是2275、2492、1993、2208件，立案数及其占起诉数的比率分别是1697（74.6%）、1813（72.8%）、1473（73.9%）、1568件（71.0%），而裁定不予受理分别是2、4、3、5件（占不予受理数的比率可以忽略不计），口头告知不予受理及其占起诉数的比率分别是576（25.3%）、675（27.1%）、517（26.0%）、635件（28.7%）。从这些数字可以看出，不予受理的比率占起诉数的25%—29%，大量的起诉被法院拒之门外，起诉难（立案难）的问题较为突出，而且不出具裁定，当事人无法提起上诉，起诉权得不到救济。另外，起诉被法院受理后，2006—2008年裁定驳回起诉及其占结案率的比率分别是248（2.0%）、139（1.1%）、819件（2.6%），意味着进入司法之门的大约2.1%的案件经法院审理认为不符合起诉条件而被驳回，当然驳回起诉后当事人可以提起上诉，起诉权尚能得到救济，但当事人付出更多的时间、精力等成本。
图表15 某基层人民法院一审民商事案件起诉与受理（立案）数据统计表[8]
从图表16可见，民商事、执行案件的立案窗口每天接待人数与收案数实际上存在一个差额，这部分差额是经立案人员审核后不符合立案条件的案件数。2007年第20周的不受理数是49件，日均9.62件，占接待人数的8.32%。
图表16 上海浦东新区法院2007年第20周民商事、执行案件日接待人数与立案数对比表[9]
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2.中级法院起诉与受理（立案）的数据分析
从图表17可以看出，A中院2006—2008年立案数及其占起诉数的比率分别是922（84.7%）、1142（88.1%）、1499（89.3%），裁定不予受理数及其占不予受理数的比率分别是42（25.3%）、56（36.4%）、78（43.3%）；B中院2006—2008年立案数及其占起诉数的比率分别是879（89.1%）、897（85.1%）、591（83.0%），裁定不予受理数及其占不予受理数的比率分别是13（12.2%）、11（7.0%）、9（7.4%）。在不予受理出具裁定方面，中级法院比基层法院的数量要多一些、占不予受理的比率要高一些。A中院和B中院的裁定驳回起诉数及其比率偏高（前述全国法院司法统计公报近九年的驳回起诉年均占结案数的比率为1.25%）。中级法院也存在着起诉难的问题，当事人的起诉权也未得到切实的救济和保障。
图表17 两个中级人民法院2006—2008年一审民商事案件起诉与受理（立案）数据统计表
3.考察和判断起诉难值得探讨的三个问题
其一，如何判断是否存在起诉难及其程度？方法是考察某个法院或者某个中级法院、高级法院辖区内一定时期内（如1个月、1年）有多少当事人向法院起诉（即起诉数）？有多少案件立了案？从而计算有多少案件没有被受理。司法统计没有要求也不可能要求统计起诉数，否则披露出来会给他人指责法院“门难进”以口实，搜集某个中级法院或高级法院辖区范围的法院甚至是全国法院一审民商事案件起诉数以及有多少起诉的案件没有被受理非常难，所以对起诉难进行实证研究相当不容易。这里也存在一个逻辑上和法律上的问题，是否只要当事人起诉，法院就应当受理？我国《民事诉讼法》规定了起诉的条件和立案审查制度，法院对于不符合起诉条件的依法不予受理是有法律依据的，也是依法办事，对于敏感案件、新型疑难案件、群体性纠纷案件奉行审慎立案的司法政策与策略既有难言之隐也有现实合理性。笔者认为，起诉权是人人享有的权利或者说是基本人权，但起诉权的行使应当符合一定的条件，也就是说应区分起诉权的享有和行使。大陆法系的起诉要件与诉讼要件的区分能合理解决此问题，值得借鉴和引进。
其二，是否法院不予受理都应当作出裁定？根据我国《民事诉讼法》第112条的规定，法院经审查不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。立法机关的官方解释是“本条规定人民法院对起诉不予受理要用书面裁定的方式作出并允许原告上诉，是为了进一步保护公民、法人和其他组织的诉权，解决当事人起诉难的问题。”[10]即只要法院不予受理，就应当作出裁定，并且赋予当事人通过上诉寻求起诉权的诉讼救济途径。出具裁定与口头告知不予受理的重大区别就在于是否能够上诉。但第111条规定了几种例外情形，例如，属于行政诉讼受案范围，告知原告提起行政诉讼；应当仲裁的，告知向仲裁机构申请仲裁；依法应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的法院起诉（《民诉意见》第141条对此项作了补充：原告坚持起诉的，裁定不予受理）；对判决、裁定已经发生法律效力的案件（除准予撤诉的裁定外），当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理。那么第111条的告知是采取何种方式？能否采取口头告知而不作出书面裁定的方式？笔者认为，按照条文的编排顺序和第112条的规定，第112条的规定应当适用于第111条的几种情形，应当在作出的书面裁定中说明不予受理的理由并告知解决的途径、办法。但立案庭的法官认为，只有对不属于法院主管范围的纠纷才出具裁定书，对不属于本院管辖或需要当事人补正材料的，是不出具裁定书的，由立案法官口头告知当事人向有管辖权的法院或补正材料后再行起诉，这也是绝大多数法院的通行做法。但当事人对此不理解，坚持要求法院出具裁定书。如果对每一起不符合立案条件的纠纷都出具裁定书，那么我们的立案工作量将增加许多，这会进一步加剧立案窗口人手紧张的问题。[11]针对第111条的几种情形，似乎认为作出书面裁定没有必要也不具有可行性，但笔者认为这关系到当事人起诉权的救济和保障问题，也应当作出书面裁定。在司法实践中，对于不予受理的，法院极少作出裁定，有三个方面的例证：一是“2003年，各级人民法院立案庭裁定不予受理案件15500件”[12]，全国基层法院和中级法院的数量超过3500个，平均每个法院裁定不予受理的案件一年中不到5件，而据全国法院司法统计公报2003年裁定驳回起诉的案件有57998件，依据现行的立案审查制度和常理，不予受理的数量可能是驳回起诉的多倍；二是上述对几个基层法院和中级法院的不予受理的数据统计；三是笔者询问了一些律师，他们多年代理的诉讼案件如果法院不予受理从来就没有做过裁定。另外，有的当事人因为需要补正材料或者起诉状内容欠缺去法院两到三次才立了案，所以起诉人数（立案接待人数）的统计也难以十分准确地判断起诉难及其程度。
其三，裁定驳回起诉问题。笔者在前面分析了驳回起诉，此处不再赘述。
另外，关于诉讼费用与起诉权的保障的关系。我国2007年4月1日起施行的《诉讼费用交纳办法》从诉讼费用的角度体现了对起诉权行使的经济保障。第8条规定：“裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件，以及对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件，不交纳案件受理费。”第27条第2款规定：“第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。”理由是：无论是一审法院作出不予受理、驳回起诉的裁定还是当事人不服该裁定提起上诉后二审法院维持原裁定，仅是根据《民事诉讼法》第108条拒绝接受原告起诉和启动诉讼程序，案件未纳入实体审理程序，当事人的请求并未得到法院的判定，法院也没有耗费太多的司法资源，因此不需要交纳案件受理费，已交纳的案件受理费也要退还当事人。[13]第18条规定：“被告提起反诉、有独立请求权的第三人提出与本案有关的诉讼请求，人民法院决定合并审理的，分别减半交纳案件受理费。”《诉讼费用交纳办法》还规定了司法救助。