没有真正确立司法最终解决原则
形成起诉难的原因是多方面的，司法最终解决原则尚未在立法和司法领域中确立也是重要原因之一。一方面，立法者为当事人起诉设置了过高的要件，将那些本应当由法院保护的权利拒之司法大门之外。另一方面，传统上我国的法院和法官潜意识中形成了让位于行政权的习惯，为防止立案后可能形成骑虎难下、难以下判之势，法院对审判界限较为模糊的案件能推则推，尽量通过解释的方法将原告拒之门外。[72]但是，被关在司法之门外的纠纷大都不会就此自动消失，当事人只能通过其他各种可能利用的手段如向党委、政府上访等非诉途径解决。涉诉信访案件绝对数量仍然很高，涉诉信访仍然呈增多和蔓延的态势，集体上访、重复上访、越级上访、进京上访呈现逐年增多趋势，对法院解决纠纷造成很大压力。究其原因，和近年来群体性纠纷案件多发的态势是分不开的，主要集中在环境污染损害赔偿、企业改制、土地征用补偿、拆迁安置、拖欠农民工工资、劳动争议纠纷等涉及群体性利益的案件上，这类案件容易引发集体上访，也容易引发缠诉、缠访。[73]
【注释】
[1]应当说明的是，本部分的数据来自《中华人民共和国最高人民法院公报》或《人民日报》刊登的《最高人民法院工作报告》，不再一一注明详细出处。为了简约、清晰，超过万件以上的，采用四舍五入的方法保留小数点后一位或两位数字。有的如诉讼标的额等在工作报告中没有列明，故未填上数字。2001年以前，我国实行民事审判与经济审判分立的审判格局（即民商分立），2001年以后实行大民事审判格局（即民商合一），本书所指的一审民事案件是大民事案件，包括民事案件和经济纠纷案件。
[2]1983年6月的最高人民法院工作报告：1982年全国一审民事收案77万多件，比1981年上升17%（推算1981年65.8万件），比1978年上升了1.7倍（推算1978年28.52万件）。1979年、1980年工作报告中无一审民事案件的统计数字。1981年12月的工作报告：从1980年10月至1981年9月，地方各级人民法院共处理一审民事案件63.2万余件（其中婚姻家庭纠纷36.5万余件，财产权益纠纷26.7万余件）。1982年12月的工作报告：从1981年10月至1982年9月，地方各级人民法院共处理一审民事案件76.7万余件和一批经济合同纠纷案件。
[3]图表7-14的数据来自于2002—2010年全国人民法院司法统计公报（载《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第2期、2004年第3期、2005年第3期、2006年第3期、2007年第3期、2008年第3期、2009年第3期、2010年第4期、2011年第4期）。其中百分比和年均一栏的数据是笔者计算的。
[4]参见王永虎、戴向军：《民事案件高撤诉率现象探析》，载《网络财富》2008年第4期。
[5]叶自强：《民事撤诉的理论、制度解释与立法建议》，载卞建林主编：《诉讼法学研究》（第12卷），中国检察出版社2007年版，第128页。
[6]刘晓鹏：《公平正义之路——人民法院跨越三十年》，载《人民日报》2008年11月6日第1版。
[7]全国法院民事案件级别管辖标准的首次统一调整是1999年4月9日最高人民法院发布《关于各高级人民法院第一审民事、经济纠纷案件问题的通知》，之后一个月内各高级人民法院制定本辖区各级人民法院分级受理第一审民事、经济纠纷案件的规定报最高人民法院标准后施行。为贯彻执行2007年10月28日修改后的《民事诉讼法》，进一步加强最高人民法院和高级人民法院的审判监督和指导职能，2008年2月3日最高人民法院发布了《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》，并于2008年3月31日公布了《全国各省、自治区、直辖市高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准》。该《通知》和《标准》参见苏泽林主编：《立案工作指导》（2008年第1辑），人民法院出版社2008年版，第88—108页。这次统一调整高级和中级法院的民商事级别管辖标准，不仅是为了应对申请再审案件的大量增加，也是为了以此为契机完善全国四级法院的功能分层，理顺民商事案件的级别管辖秩序。2008年4月1日以后，基层、中级法院的一、二审受案数量相应增加；高级法院和最高法院的一、二审案件相应减少，其主要职能不再是解决个案纠纷，而是加强对下级法院审判工作的监督和指导，维护法律的统一适用。参见王胜全：《（关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知）的理解和执行》，载同上书，第138页。笔者认为，此次级别管辖的调整基于以下几点考虑：一是四级法院的功能定位。基层法院解决个案纠纷，中级法院的职能定位于上诉法院，只受理较少的一审民商事案件，高级法院和最高法院主要是审判监督和指导；二是提高了中级法院受理一审民商事案件的标的额的标准，基层法院受理标的额较大的案件的数量相应增多，收取的诉讼费也相应增加，将利益向基层法院倾斜，一定程度上解决了落后地区基层法院的财政困境；三是为了稳定，将矛盾尽量消化在基层。因此，相应地，起诉难也主要表现在基层法院和中级法院。
[8]此表包括两个部分的内容：（1）2008年3月至6月份某基层法院立案大厅每月的接待起诉人数、立案数、裁定不予受理数。立案数占起诉数的比率、口头告知不予受理数及占起诉数的比率是笔者计算的。每月的口头告知不予受理数=起诉数—立案数—裁定不予受理数。此数据来源的背景是：该院处于经济发达地区，立案大厅设置了立案电子排队叫号系统，立案大厅有11个窗口，其中专门的立案窗口有6个（刑事立案在立案庭办公室，不在立案大厅），“案多人少”的矛盾非常突出，该院为了准确了解立案窗口的工作量以及是否要增加立案窗口，于2008年3月至6月份让立案庭内勤每个工作日统计立案窗口的接待人数、立案数、裁定不予受理数，以及月总工作日的立案工作时数、本月总休假培训开会时数、个案用时、月均和日均立案操作电脑时间、日立案高峰时段和周立案高峰日（以上还包括立案人员的人均数据），并制作了数据统计表。该图表接待人数仅指6个立案窗口的接待人数，不包括立案大厅其他窗口的人数。（2）2006至2008年度该院司法统计表中一审民商事案件的收案数、结案数、裁定不予受理数、裁定驳回起诉数。经查询和统计2007年13件裁定不予受理的案件的理由分别是：一事不再理3件；股权纠纷不予受理案件1件；劳动争议未经仲裁1件；农村分红3件；其他5件。经询问，该院2007年劳动争议案件大约3000件，2008年劳动争议案件大约1.9万件，因此2008年收案数比2007上升近两倍。
[9]上海浦东新区法院2002年至2006年收案数分别为28998件、29274件、28810件、36257件、41191件。2006年至2007年9月收案52048件，其中民商事案件30261件（占58.1%），行政案件403件（占0.8%），执行案件17366件（占33.4%），刑事案件4018件（占7.7%）。该院立案大厅共有10个接待窗口，其中立案窗口8个（民商事案件5个立案窗口，行政、刑事自诉、仲裁保全、国家赔偿兼办民商事立案1个，刑事公诉1个，执行立案1个），流程管理和排期窗口各1个。参见上海市浦东新区法院立案庭：《上海浦东新区法院关于立案审查工作的调查报告》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2007年第2辑），人民法院出版社2008年版，第226—228页。表中的数据参见该书第230页。
[10]全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》，法律出版社2007年版，第173页。
[11]上海市浦东新区法院立案庭：《上海浦东新区法院关于立案审查工作的调查报告》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2007年第2辑），人民法院出版社2008年版，第232页。
[12]姜启波：《人民法院立案审查制度讨论（上）》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2005年第2辑），人民法院出版社2006年版，第216页。
[13]吕锡伟主编：《诉讼费用交纳办法释义》，中国法制出版社2007年版，第20、74页。
[14]从1986年到2005年最高人民法院仅“起诉和受理”部分的批复、复函、通知、答复、电话答复就有68件。参见中国法制出版社编：《最高人民法院、最高人民检察院司法解释与请示答复》（民事卷下），中国法制出版社2006年版，“目录”第14—20页。
[15]为进一步规范和完善司法解释工作，最高人民法院制定了《关于司法解释工作的规定》（2007年3月23日颁布，法发〔2007〕12号），废止了《关于司法解释工作的若干规定》（1997年6月23日，法发〔1997〕15号）。
[16]中国法制出版社编：《最高人民法院、最高人民检察院司法解释与请示答复》（民事卷下），中国法制出版社2006年版，第1210—1215页。
[17]沈德咏：《在全国法院立案工作座谈会议上的讲话》（1999年8月23日），载纪敏主编：《法院立案工作及改革探索》，中国政法大学出版社2000年版，第10—11页。
[18]唐德华：《更新观念深化改革为建立和完善现代民事审判制度而奋斗——在全国民事审判工作会议上的讲话》（2000年10月26日），载唐德华主编：《民事审判指导与参考》（2000年第4卷），法律出版社2000年版，第21页。
[19]苏泽林：《在全国法院立案审判工作座谈会上的讲话》（2005年11月2日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2005年第2辑），人民法院出版社2006年版，第17页。
[20]刘学文：《在全国法院立案审判工作座谈会上的总结讲话（摘录）》，载同上书，第27、34页。
[21]苏泽林：《在全国法院民商事审判管辖实务研讨会上的讲话》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第1辑），人民法院出版社2006年版，第1—6页。
[22]苏泽林：《在全国法院立案审判实务座谈会上的讲话》（2006年11月21日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第2辑），人民法院出版社2007年版，第4—5、8—11页。在这次会议上讨论了《关于受理新类型、疑难民商事案件的指导意见》（讨论稿），参见该书，第19—21页，笔者从中国法院网和其他网站查询，至今未发布。
[23]参见奚晓明主编：《民商事审判指导》（2007年第1辑），人民法院出版社2007年版，第30—31页。
[24]参见潘杰：《全国部分高院立案工作调研分析会（南宁会议）情况综述》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2007年第1辑），人民法院出版社2008年版，第1—6页；潘杰：《全国部分高院立案工作调研分析会（乌鲁木齐会议）情况综述》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2007年第2辑），人民法院出版社2008年版，第1—11页。
[25]苏泽林：《在全国法院立案审判暨涉诉信访工作座谈会上的讲话》（2008年1月25日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2008年第1辑），人民法院出版社2008年版，第1—12页。
[26]苏泽林：《在第二次全国立案审判工作会议上的讲话》（2009年1月13日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2009年第1辑），人民法院出版社2009年版，第1—15页。
[27]罗昌平：《广西法院为何不受理13类案件》，载《新京报》2004年8月12日。
[28]苏泽林：《在全国法院立案审判实务座谈会上的讲话》（2006年11月21日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第2辑），人民法院出版社2007年版，第8—9页。
[29]最高人民法院民一庭、广东省高级人民法院：《最高人民法院关于人民群众“打官司难”的调研报告》，载《民事审判指导与参考》（2005年第2集），法律出版社2005年版，第15—36页。
[30]曹建明：《当前民事审判工作中的若干问题——在第七次全国民事审判工作会议上的讲话》（2007年1月5日），载奚晓明主编：《民商事审判指导》（2007年第1辑），人民法院出版社2007年版，第30—31页。
[31]苏泽林：《在全国法院立案审判实务座谈会上的讲话》（2006年11月21日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第2辑），人民法院出版社2007年版，第12页。另外，该书第216—228页刊登了立案调解调研组：《关于立案调解制度的调研报告》（最高人民法院立案庭2006年重点调研报告）。
[32]曹建明：《当前民事审判工作中的若干问题——在第七次全国民事审判工作会议上的讲话》（2007年1月5日），载奚晓明主编：《民商事审判指导》（2007年第1辑），人民法院出版社2007年版，第31页。
[33]苏泽林：《在全国法院立案审判工作座谈会上的讲话》（2005年11月2日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2005年第2辑），人民法院出版社2006年版，第17—18页。
[34]苏泽林：《在全国法院立案审判实务座谈会上的讲话》（2006年11月21日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第2辑），人民法院出版社2007年版，第9—11页。
[35]这些案件是否受理，《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（一）》（2006年4月28日，法释〔2006〕3号）和《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》（2008年5月12日，法释〔2008〕6号）基本上作了规定。
[36]新类型案件受理问题调研组：《新类型案件受理问题调研报告》（最高人民法院立案庭2006年重点调研报告），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第2辑），人民法院出版社2007年版，第197—215页。(https://www.daowen.com)
[37]姜启波等：《新型疑难民商事案件受理问题（上）》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第1辑），人民法院出版社2006年版，第63—73页。
[38]阿依古丽等：《新型疑难民商事案件受理问题（下）》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第2辑），人民法院出版社2007年版，第60—70页。
[39]刘星：《疑难案件中法律适用的理论与实践》，载《比较法研究》1994年第3、4期。
[40]许国鹏：《论疑难案件中的法官角色——兼谈法律中的不确定性》，载《法学杂志》2005年第1期。
[41]严存生：《“法在事中”——从疑难案件的法律解释想起的》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》（第2卷），山东人民出版社2003年版，第38页。
[42]〔德〕罗伯特·阿列克西：《法律论证理论》，舒国滢译，中国法制出版社2002年版，第2页。
[43]梁迎修：《寻求一种温和的司法能动主义——论疑难案件中法官的司法哲学》，载《河北法学》2008年第2期。
[44]〔美〕德沃金：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第1页。
[45]柯阳友：《群体诉讼的界定及法院应对的司法政策与策略》，载《山东警察学院学报》2008年第5期。
[46]参见章武生、杨严炎：《我国群体诉讼的立法与司法实践》，载《法学研究》2007年第2期。
[47]江伟教授主持的专家建议稿提出了具体的修改建议，参见江伟主编：《民事诉讼法典专家修改建议稿及立法理由》，法律出版社2008年版，在第五章“诉讼参加人”中分三节规定了人数确定的代表人诉讼、人数不确定的代表人诉讼、公益诉讼代表人。
[48]最高人民法院副院长李国光就《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》答记者问。http：//www.la-ib.com/fzdt/newshtml/21/20050710211322.htm，发布日期2002-1-25，下载日期2008-6-22。
[49]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》，法律出版社2007年版，第73、76、78页中分别认为第53条是关于共同诉讼的规定、第54条是关于人数众多且确定的共同诉讼的规定、第55条是对人数不确定的涉及多数人权益的共同诉讼的规定。对第54条、第55条的性质认为都是共同诉讼，而没有明确承认是代表人诉讼或者群体诉讼、集团诉讼。
[50]纪敏：《改革民事共同诉讼案件受理方式 发挥人民法院在构建和谐社会中的保障作用》，载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第1辑），人民法院出版社2006年版，第24页。
[51]任建新：《最高人民法院工作报告》（1998年3月10日），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第1号，第84页。
[52]肖扬：《最高人民法院工作报告》（1999年3月10日），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1999年第2号，第180页。
[53]肖扬：《最高人民法院工作报告》（2005年3月9日），载《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第4期。
[54]王忠山、伍红：《我国代表人诉讼制度面临的困境及其改革对策》，载曹建明主编：《程序公正与诉讼制度改革》，人民法院出版社2002年版，第422页。
[55]章武生、杨严炎：《我国群体诉讼的立法与司法实践》，载《法学研究》2007年第2期。
[56]参见章武生：《论群体诉讼的表现形式》，载《中外法学》2007年第4期。
[57]参见王忠山、伍红：《我国代表人诉讼制度面临的困境及其改革对策》，载曹建明主编：《程序公正与诉讼制度改革》，人民法院出版社2002年版，第422—428页。
[58]参见唐文、陈健：《司法功能实现障碍及其破解路径——以人民法院如何应对群体性纠纷案件为视角》，载万鄂湘主编：《公正司法与构建和谐社会——全国法院第十八届学术讨论会论文集》，人民法院出版社2006年版，第50—54页。
[59]参见章武生、杨严炎：《我国群体诉讼的立法与司法实践》，载《法学研究》2007年第2期。
[60]参见范愉编著：《集团诉讼问题研究》，北京大学出版社2005年版，第303—323页。
[61]傅郁林：《群体性纠纷的司法救济》，载傅郁林：《民事司法制度的功能与结构》，北京大学出版社2006年版，第180—182页。
[62]程燎原、王人博：《权利及其救济》，山东人民出版社1998年版，第373页。
[63]苏泽林：《在全国法院立案审判实务座谈会上的讲话》（2006年11月21日），载苏泽林主编：《立案工作指导》（2006年第2辑），人民法院出版社2007年版，第9页。
[64]刘天运、刘群：《走出困境之路——敏感案件受理问题的实证分析与思考》，载万鄂湘主编：《公正司法与构建和谐社会——全国法院第十八届学术讨论会论文集》，人民法院出版社2006年版，第37—38页。
[65]《祝铭山副院长在全国高级人民法院院长会议上的讲话（节录）》，载沈德咏主编：《立案工作指导与参考》（2002年第1卷），人民法院出版社2002年版，第3页。
[66]江伟主编：《民事诉讼法典专家修改建议稿及立法理由》，法律出版社2008年版，第7页。
[67]肖扬：《最高人民法院工作报告》（2008年3月10日），载《中华人民共和国最高人民法院公报》2008年第4期。
[68]山东省高级人民法院课题组：《关于加强司法能力建设的调研报告》，载最高人民法院研究室编：《审判前沿问题研究——最高人民法院重点调研课题报告集》，人民法院出版社2007年版，第6页。
[69]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（修订本），商务印书馆1996年版，第377页。
[70]风险社会理论的主要观点是：（1）风险是永恒存在的，人类社会没有绝对的安全。（2）人类社会正处在从古典工业社会向风险社会转变的过程之中；这一转变正在全球范围内潜在地发生。“高风险性”已成为现代社会的一种典型特征。与传统社会中的风险相比，“风险社会”中的风险的复杂性、不确定性、不可预见性和迅速扩散性都日益增强。（3）现代社会风险是由于社会进步所带来的副作用与负面效应，特别是科学技术迅猛发展带来的副作用和负面效应。（4）在全球化时代的背景和条件下，社会风险能够跨越时空的限制。（5）总体上风险是不能根除的，但对于某个具体的风险是可以控制的。（6）现代社会的风险具有双重性。风险既具有消极的一面，又具有积极的一面，风险常常和机遇相伴相随。参见〔德〕乌尔里希·贝克：《从工业社会到风险社会——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》，王武龙编译，载《马克思主义与现实》2003年第3期。
[71]诉讼风险是指当事人行使诉讼权利、履行诉讼义务不当，可能导致的不利后果。如对提出的诉讼请求不能提交有效证据，或者诉讼请求超过法律规定的期限等，法院依法不予支持。《人民法院民事诉讼风险提示书》将诉讼风险归纳为17类。
[72]王福华：《民事诉讼基本结构》，中国检察出版社2002年版，第58页。
[73]江苏省高级人民法院课题组：《人民法院司法能力建设的调研报告》，载最高人民法院研究室编：《审判前沿问题研究——最高人民法院重点调研课题报告集》，人民法院出版社2007年版，第128页。