关于群体诉讼案件的起诉难问题
随着我国经济的快速发展，群体纠纷和群体诉讼案件的数量亦日益增多，群体诉讼成为近年来学界研究的热点和重点问题。鉴于群体诉讼是一个集合性、多义性的概念，其形式和内容比较复杂，内涵和外延不是十分明确，与共同诉讼、公益诉讼等的界限与关系还不够清晰，笔者结合学界的研究，将群体诉讼界定为：群体诉讼，是指具有共同或同类权益的一方当事人人数众多，且不能进行共同诉讼时，由该群体的代表人进行诉讼的一种当事人诉讼制度，是共同诉讼制度之外的具有解决群体性纠纷功能的诉讼方式的统称。
由于群体诉讼案件事关社会稳定和司法功能的实现，它不仅是敏感、复杂的法律问题，往往也是社会问题，而且为党委、人大、政府所瞩目。因此，分析法院应对群体诉讼案件的司法政策和策略，具有重要的现实意义。我国法院坚持慎重处理群体性纠纷的司法政策，尽可能地减少乃至不适用代表人诉讼制度，采取审慎立案、拆分案件等策略，其客观原因主要是法院的司法资源欠缺和司法能力有限，主观原因主要是法院规避和降低审判风险，其目的是平息群体性纠纷、救济权利和维护稳定，因此与其说它是一种司法保守主义，不如说它是一种司法能动主义。[45]笔者欲考察我国群体性纠纷的受理情况及其障碍，但通过查找文献资料和进行调查，难以获得所需的信息。以下简要进行考察和分析群体诉讼适用诉讼代表人制度的状况以及如何改革与完善。
我国现行立法规定的群体诉讼制度是代表人诉讼制度。对这一制度的评价主要有四种观点：一是认为它是一种融贯中西的成功范例，这是理论界的主流观点；二是在对代表人诉讼制度做出高度评价的同时，亦指出了其存在的不足；三是对我国《民事诉讼法》第54条和第55条确定的两种代表人诉讼分别给予了正评价和负评价；四是认为，我国代表人诉讼制度的规定比较粗糙，不能完全适应现实的需要，持这种观点的人主要在实务界。[46]笔者认为，我国的代表人诉讼制度是在总结实践经验的基础上，立法者大胆借鉴英美的集团诉讼和日本的选定当事人制度，并结合中国国情加以改造，而确立了具有中国特色的两种代表人诉讼。尽管制度设计还存在比较粗糙等问题，但不能否定它，而应当坚持和完善。[47]
在我国，20世纪80年代，尽管《民事诉讼法》（试行）没有规定代表人诉讼，对于司法实践中的群体性纠纷，一些法院探索运用群体诉讼的机理予以解决，态度是比较积极的。1991年《民事诉讼法》确立了代表人诉讼制度，最高人民法院在1992年发布的《民诉意见》第59—64条细化了代表人诉讼的操作规则。此后，最高法院尽管多次强调慎重处理群体诉讼的方针，但并没有就群体诉讼或代表人诉讼制定和发布具体的司法解释。进入21世纪后，最高人民法院对于处理群体诉讼的司法政策在两个司法解释中得到充分的体现。2002年1月15日最高人民法院发布的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》规定：“对于虚假陈述民事赔偿案件，人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理，不宜以集团诉讼的形式受理。”这里的集团诉讼，就是指《民事诉讼法》第55条所规定的人数不确定的代表人诉讼。这就等于排除了该条确立的代表人诉讼的适用。原最高人民法院副院长李国光作了这样的解释：“尽管采取单独诉讼和共同诉讼这两种诉讼方式，很可能使受诉人民法院审判任务相应增加，但因单独诉讼（包括共同诉讼）参与人相对固定、案情相对简单，赔偿责任和赔偿数额较易确定，故而是可行的。至于集团诉讼，由于诉讼参与人数可能众多，情况会很复杂。特别是各个当事人买入、卖出股票的时间、数量、价位均会有所不同，目前难以通过集团诉讼的方式来解决。同时，以集团诉讼的方式处理也容易影响审判工作顺利进行，对证券市场秩序和社会的稳定易产生较大影响。”[48]最高人民法院2005年12月30日发布的《关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》第1条规定：“当事人一方或双方人数众多的共同诉讼，依法由基层人民法院受理。受理法院认为不宜作为共同诉讼受理的，可分别受理。”该司法解释在进一步明确《民事诉讼法》第54条属于共同诉讼性质的同时，回避了代表人诉讼的内容，而规定这类案件既可以共同诉讼受理，亦可分别受理，使代表人诉讼进一步受到冷落。[49]该司法解释的主要起草人之一纪敏法官是这样解释的：规定一方或双方当事人人数众多的共同诉讼由基层人民法院依法受理，将矛盾消化在基层，将可能形成的群体性突发事件消灭在萌芽状态，为和谐社会的构建提供及时、有力的司法保障。[50]
笔者查阅了1978年至2011年的最高人民法院工作报告，只有三次报告涉及群体诉讼问题。1998年报告中指出：“在企业改组、联合、兼并、出售等过程中，劳动者与用人单位之间因劳动关系的建立、变更和解除而产生的劳动争议特别是集团诉讼的劳动争议案件增多。”[51]1999年报告中指出：“依法妥善处理各类群体性集团诉讼案件。最高人民法院和地方各级人民法院审理这类案件既坚持严肃执法，又及时妥善处理，防止矛盾激化。去年，全国法院审结了一大批有重大社会影响的群体性集团诉讼案件，对化解社会矛盾，促进社会稳定起了积极作用。”[52]2005年报告中指出：“去年，民事审判一个重要特点是，集团诉讼和群体性诉讼呈上升趋势，全年共审结538941件，上升9.5%。”[53](https://www.daowen.com)
有法官在2002年撰文指出，考察十年来的司法实践，代表人诉讼这种诉讼形式很少被援用，甚至有立法资源被浪费之嫌。[54]从目前我国处理群体纠纷的司法实践情况来看，《民事诉讼法》第54条确立的人数确定的代表人诉讼在一些法院仍有不同程度的适用，但在适用的数量上明显呈下降趋势，在一些发达地区和中心城市，代表人诉讼基本上已经销声匿迹。而《民事诉讼法》第55条确立的人数不确定的代表人诉讼在我国司法实践中更是难觅踪影。总体而言，在对待群体纠纷案件时，大部分法院并没有积极地适用法律规定的代表人诉讼，而是根据自己的情况和理解采取比较灵活的方式来处理。[55]目前我国法院群体诉讼案件的处理方式主要有以下几种：（1）单独立案、合并审理（包括所有案件合并在一起审理或分期分批审理）。这是目前运用最多的方式，许多法院将此类案件称之为“系列案件”。（2）单独立案、分案审理。（3）示范性诉讼。我国尽管缺乏示范性诉讼的法律规定或理论，但法院在处理群体纠纷的实践中，也摸索出了一套国外示范性诉讼的做法，并在劳动争议、业主与开发商、业主与物业公司之间的争议、小股东与公司或控股股东等诉讼中被广泛运用。一个案件的开庭，具有类似情况的潜在诉讼当事人或者已经起诉的类似案件的当事人都会到庭旁听庭审，在他们对案件的胜负已经有相当预期的情况下，通过法官的协调（包括一定程度上对案件法律观点的开示），包括开庭案件当事人在内的绝大多数会选择与对方达成和解或者调解。（4）合一立案，合并审理。这类案件主要是当事人之间属于必要共同诉讼关系、人数众多达到了司法解释所设定的标准（10人以上）而归入群体诉讼的范畴，属于普通共同诉讼关系的案件相对比较少。（5）代表人诉讼。这是我国民事诉讼法确立的处理群体纠纷的诉讼形式。第54条的人数确定的代表人诉讼在大部分法院还在不同程度地被适用，但第55条的人数不确定的代表人诉讼在司法实践中基本上是难觅踪影。在司法实务中，以上这些处理形式之间又存在一定程度的交叉、融合和综合运用。[56]
法院的同志对于我国代表人诉讼的困境与出路进行了探讨。有的认为，困境有三个方面：良好的立法初衷和实践中代表人诉讼很少被援用的尴尬；代表人权限与本人诉权的理论冲突；裁判效力有限扩张性面临的困境。改革的对策包括：（1）放宽代表人诉讼的适用条件。有共同的事实问题或法律问题就允许适用代表人诉讼制度。在涉及社会公共利益的代表人诉讼案件中，如受害人仅提起不作为之诉，应适当放宽当事人的适格条件。（2）代表人权限与被代表人权利保障问题。（3）增加规定未在公告期内登记权利必须有正当理由作为受理条件，以解决“搭便车”现象。（4）引入团体诉讼。[57]有的认为，法院应对群体性纠纷案件时常常陷入困境，伴随公众的诉讼愿景，司法面临前所未有的压力，表现在：司法资源欠缺危及法院正常发展；司法工作相对化冲击司法权威；司法手段的局限性不能满足群体方多元化的诉请；司法程序难以满足突发群体性纠纷案件的效率问题；法律适用难以承担立法滞后带来的压力。以上五种困境表明，我国司法能力是相当有限的，不得不采取鸵鸟政策，走司法保守主义之路，审慎立案、着重调解、寻求外援。解困的司法出路是：顺势力争实现司法功能的必备资源；法官角色由裁判员型向管理型转变；运用博弈论应对群体性纠纷案件；讲究显示法律的艺术维护“审判神话”。[58]
学界对法院冷落代表人诉讼的原因进行了探讨。有的认为，从外部来看，司法独立资源欠缺，法院在人财物等方面都受制于其他国家机关。无论是处于强势地位的党政机关甚至有些大企业和大公司，还是处于弱势地位的人数众多的一方，一旦对处理结果不满意，均会发挥其“能量”，使法院领导或承办法官难以承受。不少法官认为，法院在处理一些棘手的群体案件时实际上处于“弱势”地位。从内部来看，则主要是法院的自身利益，包括法院的业绩以及法院领导的政绩和法官的个人利益。[59]有学者分析了群体性诉讼的特点：多与社会转型期间的政策性问题有关；处理难度大；备受社会及媒体关注，干预多；涉及各个诉讼类型，难以准确把握，缺乏实证资料。群体性诉讼上升的原因主要有：法律规则与制度的缺失；社会结构、组织形式及社会治理形式的转变；行政机关执法不当、职责不清，纠纷处理不力；社会舆论和公众以及法律界对司法的过高期待；传统诉讼文化对群体力量的迷信。群体性诉讼已经成为一个十分敏感的社会甚至政治问题，而不仅仅是一般的纠纷解决和普通的司法活动。在法院系统内部，以维护社会稳定为第一原则、慎用代表人诉讼的司法政策是贯穿始终的。[60]并从多层面分析了现状、原因并提出和论证了解决问题的对策。有学者分析了法院拒绝受理群体纠纷的原因，包括：立法过于原则和粗糙；司法独立资源欠缺，法院深感力不从心；指标管理功利计算，法院付出得不偿失；立案程序超职权主义，政府或社会组织直接干预。[61]
为什么备受理论界好评、立法规定的群体诉讼制度——我国代表人诉讼制度在司法实践中会受到冷落？原因是多方面的，也是非常复杂的。笔者认为，从主观方面来看，主要是法院规避和降低审判风险；从客观方面来看，主要是法院的司法资源欠缺和司法能力有限。尽管我国民事诉讼法确立的代表人诉讼制度比较粗糙，但并不是没有可操作性，也不是有重大缺陷，但是最高人民法院和地方法院的司法政策以及最高人民法院出台的司法解释本着慎重处理群体性纠纷的精神，尽可能地减少乃至不适用代表人诉讼制度，采取审慎立案、拆分案件等方法达到平息群体性纠纷、救济权利和维护稳定的目的，运用民事诉讼法规定的诉讼方式化整为零，不失为一种立足于中国国情的现实主义道路。“救济问题还不仅仅是一个法律问题，因为权利的实现在很大程度上是一个经济和文化的问题，或多或少也是一个政治问题。”[62]理论、立法与司法解释、司法政策、司法实践之间的距离或者差距在群体诉讼案件方面体现得尤为充分。笔者主张根据我国国情，借鉴美国的集团诉讼的有益经验对我国的代表人诉讼制度进行改造，重构我国的群体性纠纷解决机制。