确立公益诉权和建立公益诉讼制度
在现代社会，大量的环境污染公害纠纷、消费者保护纠纷、反不正当竞争与反垄断纠纷、国有资产保护问题以及其他类似纠纷的处理过程中，经常涉及社会公共利益的保护或者涉及多数人的利益保护问题。由于受传统的民事诉讼诉讼当事人制度和行政诉讼当事人制度的限制，此类争议事件往往难以得到合理的解决，难以实现实体法所欲达到的目的，在此背景下，公益诉讼理论和制度应运而生。而赋予社会主体以公益诉权并构建相应的公益诉讼程序制度，就成为各国解决上述现代型纠纷、实现公共利益之保护的一个极为重要的渠道。
在我国，自1996年1月出现第一起公益诉讼至今，公益诉讼在中国的发展已逾15年。尽管有个别检察机关开拓性地提起了民事公诉，法院竟也受理并作出了裁判，但从制度层面上将自身置于哈贝马斯所说的“合法性危机”的漩涡之中。公民和公益性团体启动公益诉讼异常艰难。绝大多数的公益诉讼案件，不是被从程序上和实体上驳回没有胜诉，就是被挡在大门之外不让立案。公益诉讼法律缺失，公益诉讼实践步履维艰，建立公益诉讼时不我待，是对公益诉讼现状的描述。究其根源，主要是传统诉权理论方面的局限性，它是我国建立公益诉讼制度的最大障碍。诉权，根据其所行使之目的不同，可以分为两类：私益诉权与公益诉权。公益诉权是公民、社会团体、特定的国家机关依法所享有的基于公共利益受到侵害或者处于这种侵害的危险中而得以请求法院行使审判权以保护公共利益不受侵害的权利。公益诉权的实质是对社会公共利益的保护，实现公平正义，体现宪政精神。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼有民事公益诉讼与行政公益诉讼之分，其主要共同点如下：起诉主体相同，为人民检察院、公益性社会团体、公民个人；维护的利益同为国家利益或社会公共利益；起诉均以存在使国家利益或社会公共利益受损的事实或有损害发生的可能为前提；目的是纠正违法行为或消除违法状态。二者的不同点在于：前者的被告是公民、法人或其他组织，针对的是民事违法行为，适用的是民事诉讼程序，后者的被告是行政机关，针对的是违法的行政行为，适用的是行政诉讼程序；诉讼所确认的实体法律关系不同，前者为民事法律关系，后者为行政法律关系；具体的诉讼目的不同，前者以请求法院针对侵害公共利益的民事违法行为追究民事责任和实施民事救济为目的，后者以请求法院撤销被诉的行政行为、责令被告履行法定职责等为目的。[17]笔者认为，应当在修改我国《宪法》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》时，赋予公益诉权，并在两部诉讼法中分别建立民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度。(https://www.daowen.com)
建议在我国《民事诉讼法》总则中专条规定诉权，第1款规定：“公民、法人或者其他组织享有诉权。诉权是公民、法人或者其他组织因民事权益受到侵害或者与他人发生争议，享有提起诉讼、进行诉讼并要求人民法院公正审理和裁判的权利，包括起诉权、反诉权、上诉权、再审诉权和应诉权”；第2款规定：“在受害人没有提起诉讼或者难以确定受害人的情况下，人民检察院、社会团体、公民对于侵害国家利益或者社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼”；第三款规定：“公民、法人或者其他组织依法提起诉讼，人民法院不得拒绝审判”。
建议在我国《民事诉讼法》分则的“特别程序”前增加一章“公益诉讼程序”，集中规定公益诉讼的相关程序。下面简要阐述民事公益诉讼的起诉主体、案件范围和既判力之建议。
保护公共利益是全社会的共同职责，应实行起诉主体多元化，包括检察机关、社会团体和公民。[18]由于难以判断哪些主体有行使起诉权的意愿，也为了充分发挥各类主体的积极性，不应区分谁享有优先起诉权。对于侵害国家利益或者社会公共利益的行为，在能够确定受害人而受害人没有提起诉讼的情况下，规定提起民事公益诉讼的前置程序，即检察机关、社会团体、公民应当告知受害人有起诉的权利；如果受害人为国有企业的，因其负有保护国有资产的义务，检察机关应当督促其起诉；受害人拒绝起诉或者在一个月内没有起诉的，检察机关、社会团体、公民可以向法院提起诉讼。在难以确定受害人的情况下，不宜规定提起民事公益诉讼的前置程序，应由起诉主体自行选择下列方式：检察机关发出检察建议督促有关行政机关履行监管职责，社会团体、公民以举报的方式促使行政主管机关履行监管职责；检察机关、社会团体、公民以行为人为被告向法院提起民事公益诉讼；检察机关、社会团体、公民因行政主管机关监管不力或者监管失职以其为被告向法院提起行政公益诉讼。民事公益诉讼的案件范围包括：侵害国有资产案件；污染环境、破坏自然资源案件；侵害不特定多数消费者利益案件；垄断案件；其他侵害国家利益或者社会公共利益案件。传统的民事诉讼属于私益诉讼，其判决的既判力原则上只及于双方当事人。但是，公益诉讼以保护国家利益或者社会公共利益为目的，所以，公益诉讼判决的既判力扩张到未参加诉讼的利害关系人，如果利害关系人明确表示反对公益诉讼人提起诉讼的，判决对其不发生效力。