三、分税制
（一）分税制的概念
分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制度的预算管理体制模式。其特点是分权、分税、分征和分管，即根据中央政府和地方政府的不同职能划分支出范围——分权；按税种划定各级预算的固定收入来源——分税，分别设置机构，分别征收——分征；各级政府有独立的预算权，中央预算与地方预算彻底分开，分别编制，自求平衡——分管；中央预算通过转移支付制度实行对地方预算的调剂和控制。
（二）分税制的主要内容
1．中央和地方事权与支出的划分
根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
2．中央和地方收入的划分
根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。其中，不同税种所形成的中央税、地方税和共享税见表6-1，不同部门不同的增收管理权限的划分见表6-2。
表6-1 中央税、地方税和共享税分税种收入划分一览表
表6-2 分税制下各个部门税种的税收征收管理范围一览表
3．中央财政对地方税收返还数额的确定
为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税−中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。
（三）分税制的意义
1994年我国实行的分税制，是通过对税收收入的合理划分来处理中央与地方政府之间的财政分配关系的新型财政体制。从税收收入的实现来看，实行分级征管，中央税与共享税由国税局系统征收，以保证掌握全国大部分预算收入的实现与分配。地方税由地税局系统征收，有利于地方培植财源，调动地方组织收入的积极性。从总体上来说，1994年进行的分税制改革取得了明显的成效，中央与地方的财政收入稳步增长。
（1）分税制财政管理体制的实施，规范了政府间财政关系。第一，改变了原来中央与地方一对一谈判确定体制的做法，财政体制全国统一；第二，伴随着2002年所得税收入分享改革的实施，政府与企业间的关系进一步弱化，为企业的公平竞争创造了良好的外部环境，促进了产业结构合理调整和资源优化配置；第三，政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容，转移支付资金的分配方法趋于公平、公开、公正、合理，有效地缓解了地区间财力不平衡状况。
（2）分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两方面的积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制。1993—2002年，全国财政收入增长了3.35倍，年均增收1618亿元；地方财政收入同口径比较增长了3.2倍。全国财政收入占国内生产总值的比重由1993年的12.6%提高到2001年的18.5%。这一阶段财政收入的增幅是新中国成立以来各个时期中最高的。
（3）分税制财政管理体制的实施，更好地发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方、东部地区与中西部地区的“双赢”。实行分税制财政管理体制后，尽管中央财政集中了一部分增值税和消费税增量，但中央财政集中的增量并没有用于增加中央本级支出，而是用于对地方尤其是中西部地区的转移支付。从东部地区与中西部地区的关系看，两者都从改革中受益。中西部地区从分税制改革中得到了实惠，是分税制的直接受益者。对东部地区而言，虽然中央财政集中了部分收入增量，但中央财政承担的出口退税中，大部分用于东部地区，有力推动了东部地区的经济增长。
（四）完善分税制改革
1994年确立并不断调整和完善的分税制财政管理体制，初步明确了各级政府的事权与财权，基本上避免了地方和中央的讨价还价，规范了政府间财政分配关系，增强了中央政府宏观调控能力，有力地促进了国民经济和社会事业的持续、快速、健康发展。10年来的实践充分证明，分税制改革成绩斐然，但由于受到多种因素的影响和制约，分税制改革过程中也出现了一些不容忽视的问题。主要表现在以下几方面：
（1）政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。
（2）政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。
（3）转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。
省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡，省以下纵向财力分布也不尽合理的问题。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。
分税制在实施过程中存在的问题，制约了国家财政状况的尽快好转及市场经济体制的完善，因此，必须尽快采取措施进一步完善分税制。
①要合理划分各级政府的事权。中央政府的职责主要是宏观调控和协调全国经济、社会发展；地方政府的职责主要是完成中央政府下达的宏观调控任务，协调本地区经济和社会发展。各级政府的事权划分要与上述职责划分相适应。
②按照事权范围合理划分财权。适当调整中央与地方的支出项目，属于中央事权范围内的项目由中央财政支出，属于地方事权范围内的由地方财政负担。进一步健全中央税收体系和地方税收体系，适当扩大中央和地方共享税范围，以便更好地协调中央和地方两方面的利益，充分调动两个积极性。
③建立比较规范的财政转移支付制度。通过一般性转移支付弥补因财力集中以及地区经济发展不平衡形成的纵向和横向财政缺口；运用专项转移支付实现中央特定政策目标。目前，我国中央对地方的税收返还和专项补助等形式的转移支付数量已相当大，但现在的转移支付制度主要是在原包干体制基础上形成的，办法不够规范，分配不够合理。因此，可考虑通过以下途径建立健全财政转移支付制度：一是采取措施增加中央财政收入，进而逐步增加中央财政对地方纵向转移支付数额，二是建立发达地区对落后地区的横向转移支付制度。
④进一步完善省以下地方财政分税制体制。对还没有按分税制要求确定省以下地方财政体制的地区，要加强指导和督促工作。按照建立公共财政框架的基本要求，结合国际经验和我国国情，我国政府间财政关系比较规范的目标模式应当是：在明确界定政府职能的基础上，通过法律形式规范政府间支出责任划分；本着财权与事权相统一的原则，合理安排各级政府的收入，赋予地方政府相应的税收立法权；在完善相关法规和严格审批程序的基础上，赋予地方政府按照市场原则适度举债的权力；建立规范有效的信息反馈与监管机制，确保财政资金分配与使用的合法有效。
（五）政府的转移支付制度
建立规范的财政转移支付是完善财政体制的一个有机组成部分，是实行分税制财政体制不可缺少的措施。财政转移支付制度的规范、完善与否，在很大程度上决定和影响着国家经济改革与制度创新的公平与效率。伴随着分税制财政体制的实施，具有均等化意义的我国财政转移支付制度也在1994年正式出现。作为宏观财政政策的基本中介参数，政府间财政转移支付制度对我国宏观调控体系的优化和经济的区域协调发展起到了明显的调节与推动作用。为进一步加强中央政府的宏观调控能力，平衡各地方的经济发展，迫切需要规范、完善我国现行的政府财政转移支付制度。
政府转移支付制度是指以中央政府与地方政府之间或上下级政府之间存在的财政能力、收支差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为根本目标而实行的一种财政资金的相互转移或财政平衡制度。财政转移支付制度是市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法与基本方式。
实施转移支付的目的主要是：为地方政府提供额外的收入来源，弥补收支差额，增强其公共服务的能力；中央政府通过财政补助和转移支付，对地方政府的预算支出继续控制和调节，实行中央政府的宏观政策目标；对地方政府提供的受益外溢产品和劳务进行补助；通过转移支付缩小地区之间财政经济状况和服务水平的不均衡，促进社会公平目标的实现。