《社会保障法》立法缘起
从殖民地时期到20世纪30年代之前，美国都不存在现代意义上的社会保障制度。所谓现代意义上的“社会保障”（Social Security）是指：“由国家通过立法和行政措施设立的保证社会成员基本经济生活安全项目的总和。社会保障存在于社会制度不同的国度里，它向公民提供各种形式补贴和津贴，用以补偿公民由于退休、失业、伤残、丧偶、生育等原因造成的工作收入损失，并在他们患病期间向他们提供医疗服务。”[5]
由于历史文化传统、经济发展水平和社会政策取向不同，世界各国对社会保障的理解和界定多种多样。就美国而言，现代社会保障“自1935年制定通过的《社会保障法》开始，该法创设了一系列社会保险、社会福利和社会救助制度，包括老年、遗属和残疾保险，联邦与州共同运作的失业保险，向老年人提供补助、向盲人提供补助、向养儿育女家庭提供补助的社会救助项目，儿童福利、残疾儿童照顾等社会福利项目，以及公共卫生事务。随着时间推移，社会保险、社会福利和社会救助项目规模不断扩展，渐趋完善，以社会保险和公共援助为核心的社会保障制度惠及绝大部分美国人”[6]。结合上述两个定义，我们可以归纳出美国社会保障制度的四个基本特征：①社会保障是一系列经常性制度安排的集合，无论经济繁荣还是萧条，都能保证社会成员因年龄、身体健康、社会境遇、经济状况不能工作无法取得合法收入的情况下，取得维持基本生活的费用；②社会保障待遇应以现金给付为主，同时也包括一定的实物（如食品券）和服务（如医疗、居家照顾）；③社会保障项目应由政府主持运作，强制实施，在保障本国公民社会经济保障方面，政府应承担起更多的责任；④社会保障包含社会保险、社会福利和社会救助等内容，社会保险、社会福利和社会救助三者之间既有联系，又有区别。
如上所述，《社会保障法》是美国现代社会保障体系建立的标志。作为新政（New Deal）的重要组成部分，《社会保障法》的通过和实施被富兰克林·罗斯福总统视为最卓著的政绩，社会保障制度是他留给美国人民最重要的新政遗产[7]。罗斯福之所以如此看重《社会保障法》和社会保障制度，20世纪30年代大萧条引发的持续严重失业是重要因素。1929年10月随着美国纽约股市崩溃，长达十年的经济大萧条骤然来临。如图1所示，美国国民生产总值（GNP）从1929年1050亿美元的最高点一路下滑到1932年550亿美元[8]。截至1933年，失业人口1283万人，失业率高达24.9%[9]。能够幸运保住职位的在岗人员薪金也一降再降，朝不保夕。失业导致的贫困、犯罪、离婚率飙升等社会问题愈演愈烈。罗斯福入主白宫后展开大刀阔斧的改革，由联邦政府投资兴建大规模公共工程，实施有针对性的社会救济项目来吸纳和消化庞大的失业人口。联邦政府通过以工代赈的方式帮助失业者渡过了眼前的难关，但失业率依旧居高不下。与1933年相比，1934年失业率为21.9%，仍有900多万人口处于失业状态。失业大军居无定所、四处游荡，危及社会稳定，严重打击民众对经济复苏前景的信心。
图1 1926—1934年国民生产总值（GNP）变化趋势[10]
面对严峻的现实，以罗斯福总统为首的奉行新政的当权者们在寻找治本之策。早在1934年2月2日，由众议员欧内斯特·伦丁（Ernest Lundeen）向众议院提交了一份议案，建议国会授权联邦政府为工人和农民设立失业保险和其他社会保险，以纾解民困，稳定民心[11]。尽管这份草案过于简略，缺乏可操作性，遭到否决，但这是自1929年经济大萧条以来国会首次认真地讨论设立失业保险和其他社会保险事宜。4月17日，劳工部长弗朗西斯·珀金斯（Frances Perkins）向罗斯福总统提交了一份备忘录，珀金斯敦促罗斯福认真考虑以社会保险的方式而非直接救济救助的方式应对失业的可能性和可行性。随备忘录一起递交白宫的还有失业保险小组委员会（Unemployment Insurance Committee）提交给工业咨询委员会（Industrial Advisory Board）的一份研究报告，报告起草者评估了当时除各州和美国以外其他国家失业保险制度的运作情况，并针对美国的实际情况，提出相应的政策建议。起草者认为联邦政府应当仿效英德等欧洲国家，尽快设立包括失业保险在内的社会保险项目，强制实施，覆盖全国各行各业[12]。6月，罗斯福的密友——联邦紧急救济署署长哈里·L.霍普金斯（Harry L.Hopkins）致信罗斯福，提请总统召集经济保障委员会（Committee on Economic Security），选派相关专家和政府官员一起全面归纳梳理国内外社会保险、社会福利和社会救助制度，研究、酝酿、起草建立经济保障（Economic Security）制度的具体实施方案。罗斯福多方权衡，终于采纳了霍普金斯的建议。6月8日，罗斯福向国会提交特别咨文，向国会议员通报行政分支在他的领导下取得的业绩和未来的计划和目标。在致国会的特别咨文中，罗斯福全面回顾了一年多来联邦政府应对经济大萧条的种种举措。罗斯福认为美国眼下的经济状况已经出现好转的迹象，在救济和复兴两个方面业绩突出，效果显著。联邦政府的种种努力初步稳定了大局，稳住了人心。
联邦政府要做的工作还有很多，其中头一件就是研究如何稳妥地创立美式经济保障制度。在罗斯福看来：“我把我国男男女女的安全保障放在第一位。对于个人以及家庭的安全保障而言，主要涉及三个因素：第一，人们要居者有其屋；第二，人们在安家之后能够立业，从事生产劳动；第三，他们还要求某种保证，能够应付未来可能遭遇到的不幸事件。”在农业时代，“安全保障是通过家庭成员之间的血缘关系和社区邻里的互帮互助实现的。然而，进入工业化时代以后，人们走出家庭，走入社会，大规模的社会组织取代了以往简单的家庭和社区邻里关系，各行各业，情况复杂。有鉴于此，以家庭为中心的安全保障不再适用于复杂的社会现实。我们不得不依靠政府的力量来增进每个公民个人的安全保障”。罗斯福坚信安身（居者有其屋）、立业（生活有指望）、未来充满希望（风险共担）“乃是我们能够向美国人民提出的最低限度的承诺。这三件事情构成了一切愿意劳动的个人和家庭的一种权利”[13]。
基于上述考虑，罗斯福宣布成立经济保障委员会，由内阁部长和社会保障专家组成工作班子，进行调查研究，草拟经济保障法案，提交来年的第七十四届国会讨论。6月28日，罗斯福发表炉边谈话，向国民讲解联邦政府近来的施政举措。面对广大美国民众，罗斯福再次强调需要“运用政府的力量提供一种手段，以作为防止现代生活兴衰多变可靠而充分的保障，换言之，即社会保障”[14]。
《社会保障法》的诞生和美国现代社会保障体系的建立离不开富兰克林·罗斯福的强力推动[15]。除了高层政治人物以外，还有多股力量参与到社会保障制度的创建之中，如美国的本土经验、外来制度和知识工具的灌输、草根民众的自愿自发活动等都以不同渠道、不同方式、不同的力量分化组合为现代社会保障制度这一源自欧洲的制度安排打上了深深的美国烙印。
根据美国学者希达·斯科普尔（Theda Skocpol）的研究，从殖民地时期开始，受英国《济贫法》（PoorLaw）和基督教慈善精神影响，各英属北美殖民地的居民逐步发展起一整套制度和习惯做法，通过开办济贫院、贫民所等方式照顾无法自谋生路的穷苦老人、孤儿、盲人、残疾人、精神病人以及丧失劳动能力者等弱势群体。到美国立宪建国之后，上述传统完整地保留了下来。在这一过程中，地方自治共同体和教会在维系家庭团结、邻里和睦、社区安宁方面发挥了重要的纽带作用。在此基础上，到19世纪后半叶，州和地方政府立法向特定穷困群体（如母亲、孤儿、寡妇、盲人等）发放金钱补贴和物质补助，帮助他们维持最低水平的生活[16]。虽然州和地方政府扩大了社会救助的责任，但这与现代社会保障理念和实践迥然不同，美国早期州和地方政府、社会团体、地方自治共同体的社会救助行为体现的是帮扶，而非共济，社会救助的对象极其有限，社会救助的资金来源主要是税收、慈善捐助等，各个地方社会救助的方式、范围、程度、持续性等差别很大，很难做到全国统一。尽管如此，救助妇孺、关爱长者、扶持弱者的文化传统，基督新教悲悯的宗教情怀，悠久的传统习惯和富有地方特色的法律法规，这一切作为美国本土经验的一部分，被整合进入现代保障制度的制度设计之中，成为美式社会保障制度的源头之一。
此外，除美国以外其他国家，特别是欧洲国家建立社会保障制度的成功经验和失败教训，对美国构建本国的社会保障制度起到了重要的推动作用。德国是世界上首个建立现代社会保障制度的资本主义工业国家，在铁血宰相奥托·冯·俾斯麦的推动下，德国帝国议会分别于1883年5月31日通过《疾病社会保险法》，1889年5月24日通过《老年和残疾社会保险法》，1889年6月27日通过《工伤社会保险法》，再加上魏玛共和国时期制定通过的《失业保险法》（1927年7月7日），德国率先在全世界构建起以社会保险为核心，涵盖失业、工伤、医疗、养老、助残等内容，体系完备、可操作性强、备受民众特别是工人阶级支持的现代社会保障制度。作为社会保险制度的发源地，德国对社会保障的理解主要基于社会市场经济理论，该理论强调社会平等和社会安全，社会保障主要作用就是要为在市场经济竞争中不幸的失败者们和失去竞争力能力的人提供最基本的生活保障。[17]
德国的经验很快跨越国界，传播到欧洲其他国家，进而跨越大西洋来到美国。1910年，哥伦比亚大学政治经济学教授亨利·罗杰斯·西格尔（Henry Rogers Seager）出版了《社会保险：一项社会改革计划》[18]，这是在美国出版的第一部专门介绍社会保险的书籍。西格尔指出与传统的社会救济和自愿互助模式不同，社会保险具有强制性，强制所有工人必须购买社会保险。考虑到劳动过程中出现的工伤、事故、疾病、失业、死亡等劳动风险无处不在，为了扩大风险池，提高抗风险能力，最好的办法是由政府立法强制工人缴费参保。社会保险另外一项特别之处是雇主也要参加到社会保险体系中来，为雇员缴纳社保费。这样做的原因是工人的劳动风险与企业息息相关，雇主为雇员分担保费等同于分担了工人的劳动风险，雇主作为有权力确定工作条件的一方，也有责任承担工业生产过程中的风险[19]。西格尔的著作将德国社会保险制度介绍到美国，对进步时代社会政治经济改革产生了积极影响，从1907年到1919年，先后有39个州颁布了《雇员工伤补偿法》。[20]
尽管社会保障的理念和实践已在美国扎下了根基，然而，19世纪末20世纪初美国联邦和地方政府构建社会保障的努力大都没有取得重大突破，究其原因有二：其一，社会保障制度缺乏联邦层面的顶层设计，各行各业、各州各地各自为政，就事论事，极大地分散了改革的力量；其二，企业等私营部门为雇员提供的老年津贴/补贴、商业医疗保险等在某种程度上起到了替代社会保险的作用，加之保险行业垄断经营，极力排斥社会保险，极大地增加了构建社会保障体系的阻力和难度。诚如美国学者丹尼尔·罗杰斯所言：“所有这些因素：雇主和保险公司对国家企图染指他们独占领域的抵制、劳工立法专家从原有立场退缩到更安全、更有美国特色的方式、大众缺乏对需要缴费的社会保险的支持，有效阻止了美国政策像海外那样转向更加体系化的社会保险。”[21]
当经济大萧条来临时，在德国行之有效的社会保险制度再次进入人们的视野，参与起草《社会保障法》的专家们比较一致的看法是要解决失业、养老等棘手问题，社会保险是可行之道。甚至有美国学者认为：“《社会保障法》起草者心里想的都是其他国家的经验，要把社会保险思想改造适用于美国。”[22]
综上所述，20世纪30年代大萧条引发的严重失业促使罗斯福认识到在美国建立社会保障制度已刻不容缓，而美国的本土经验同外国的先进制度结合在一起，为《社会保障法》的起草者们提供了丰富的政策选择。