《社会保障法》的主要内容和历史意义

《社会保障法》的制定和实施，是美国现代社会保障制度创立的标志。考察这段历史后，我们发现社会保障制度的构建是一个涉及社会利益格局调整，涉及社会政治稳定，涉及经济发展，涉及不同利益集团切身利益，涉及继承过去、面对现实、谋划未来的十分复杂的系统工程。

19世纪末20世纪初，随着美国从农业国转变为工业国、人口从乡村迁徙到城市定居、国家经济结构从自由资本主义向垄断资本主义过渡，随着经济的发展、社会的变迁，在物质生活极大丰富的同时，失业、贫困、贫富差距拉大等社会问题始终相伴相随。《社会保障法》的制定和实施，就是为了矫正和克服资本主义社会化大生产带来的种种弊病，体现出人们在追求效率和自由的同时，更加注重社会公平公正，从公平公正中寻求社会的长治久安和可持续发展。如表1所示，《社会保障法》是一项涵盖广泛的综合社会保障制度，有学者指出：“半个多世纪以来，美国社会保障制度的演变基本上是1935年社会保障法的延续、发展、扩大和调整。”^[36]《社会保障法》奠定了美国社会保障制度的法律基础，开创了美式社会保障体系构建的先河，在美国现代历史上具有划时代的里程碑意义。

如表1中，《社会保障法》共十一条，法律文本体现出立法者着力解决大萧条时期的两大突出问题——失业与贫困。截至1935年8月，尽管罗斯福政府实施大刀阔斧、疾风骤雨式的改革，倡行新政两年有余，然而，美国宏观经济仅是趋于稳定，多项经济指标尚在低谷徘徊，消费低迷，投资者信心严重不足，由于各国抬高关税、货币贬值导致出口不畅，失业率居高不下。罗斯福深刻地认识到政府通过扩大公共开支拉动消费、促进就业的手段只能缓一时之急，不是推动经济发展、走向繁荣的长久之计。1935年的美国尚未从大萧条的沉重打击中完全恢复过来，失业与贫困，尤其是老年人的失业与贫困，始终是困扰美国政府和民众的两大难题。从《社会保障法》第二条和第八条可以看出，面对艰危时局，罗斯福政府着力于通过社会保障改革，由联邦政府设立社会保障项目，将社会保障筹资建立在劳动者缴纳的工薪税基础之上，社会保障必须跟工作挂钩，将社会保障资金代际转移和分配建立在联邦政府的信用与行政效能基础之上，标本兼治，从根本上解决长期困扰美国民众的贫困与失业问题，以保证美国社会的长治久安。

表1　美国《社会保障法》内容概要

此外，《社会保障法》第一条和第三条统筹整合当时各州业已实施的失业保险制度，将登记失业、分配失业保险金的自由裁量权赋予州和地方政府，联邦政府通过给予各州赠款的方式，帮助各州建立起运作高效而又符合各州实际情况的失业保障和救济体系，缓解经济萧条对就业带来的严重冲击。在新的合作联邦制下，既明确规定联邦政府事权，又强调调动各州政府积极性，发挥各州属地管理职责，联邦政府事权+州政府属地管理的新模式在社会福利与社会保障领域广泛推行开来，极大地提高了政府构建和运作福利国家制度的能力和效率。

最后，为了维系种族歧视的根基，将黑人等有色人种排除在联邦政府新设立的社会保障体系之外，在国会辩论阶段，代表南方保守势力的民主党议员提出将在农场工作的雇佣工人、在家庭工作的家政服务人员等收入不固定、不稳定的劳动者排除在缴纳工薪税、领取养老金的社会保障体系之外，而生活在南方的广大黑人首当其冲，被无形的玻璃门挡在了社会保障体系的大门之外，《社会保障法》规定的种种社会保障与社会福利大部分与他们无缘。美国学者吉尔·卡德诺（Jill Quadagno）指出1935年制定的《社会保障法》不仅没有实现人人平等，促进黑白种族融合，反而进一步强化了特定区域、特定职业、特定历史时期黑白种族之间的隔离与对立^[37]。简而言之，种族歧视及其种族歧视背后根深蒂固的种族优越感所导致的制度设计缺失，是《社会保障法》的重大不足。随着时间的推移，特别是20世纪60年代民权运动兴起后，才彻底打破了黑人等有色人种在社会保障与社会福利领域遭受到的差别对待。通过修正法律、修改制度、匡补缺失，社会保障制度逐步惠及全体美国民众。