经济保障委员会构建美式社保体系的初步探索
1934年6月29日，罗斯福颁布第6757号总统行政令，下令组建经济保障委员会（Committee on Economic Security，简称CES）。经济保障委员会是临时机构，由总统下令召集。经济保障委员会的任务是专门研究涉及个人经济保障的诸多问题，并于1934年12月1日之前向总统提交报告。经济保障委员会提出的政策建议应当能更好地推进经济保障[23]。
经济保障委员会由四部分组成：第一部分为行政长官委员会，由劳工部长弗朗西斯·珀金斯（Frances Perkins）、财政部长亨利·摩根索（Henry Morgenthau）、司法部长霍默·卡明斯（Homer Cummings）、农业部长亨利·华莱士（Henry Wallace）、联邦紧急救济署署长哈里·霍普金斯（Harry Hopkins）五位内阁成员组成，珀金斯担任主席。他们由罗斯福总统直接任命，握有最终拍板权和决定权。第二部分为顾问委员会，由23位专家和各界杰出人士组成，他们均不在联邦政府担任官职。第三部分为技术部门，由联邦政府相关部门抽调的21位官员组成。此外，为整个经济保障委员会运作服务的工作人员也受技术部门管辖。第四部分为行政主管领导的工作小组，由威斯康辛大学经济学教授埃德温·韦特（Edwin Witte）担任行政主管。韦特曾经在威斯康辛州政府任职，是社会保险领域的顶尖专家，也是美国劳工立法协会（American Association for Labor Legislation）的活跃成员。
经过半年的辛勤工作，经济保障委员会于1935年1月17日向罗斯福总统提交了《经济保障委员会报告》（以下简称报告）及其立法草案，供罗斯福总统审阅。罗斯福总统随后将报告和立法草案提交国会讨论。报告共由两部分组成。第一部分是委员会提交给总统的报告正文，第二部分是委员会专家分门别类对社会保障制度方方面面进行的专题研究报告。后者多达十数卷，卷帙庞大，内容繁杂。
经济保障委员会行政主管韦特在他的回忆录里详细记述了委员会运作的细节。经济保障委员会面临最大的挑战是时间紧、任务重，据韦特回忆，直到1934年8月初，委员会全体工作人员才全部就位，全身心投入美国社会保障制度的政策设计工作，只用了短短4个月多月，就完成了罗斯福交办的任务。8月13日，罗斯福同珀金斯和韦特会面，指明了委员会工作的重点和方向。罗斯福认为未来社会保障制度应当包含失业保险和老年人养老保险等社会保险制度，最好有一个一揽子解决方案。罗斯福强调所有形式的社会保险筹资必须是以参保人缴费为基础的，不能单纯依靠政府拨款筹资。罗斯福要求“委员会将主要精力放到研究如何保护个人抵御失业、贫困、老无所依等风险上。所有形式的社会保险（事故保险、医疗保险、丧失工作能力保险、失业保险、退休年金、遗嘱保险、家庭成员领取的保险收益等）都要考虑在内”[24]。根据上述指示，韦特将委员会专家分成四组，专题研究四个问题：第一组研究失业保险；第二组研究公共雇佣和救济问题；第三组研究医疗保险问题；第四组研究养老保险问题。
现有的材料反映出经济保障委员会在罗斯福总统的领导下对社会保障制度进行了一个宏观的顶层设计，广泛收集和研究国内外现有的所有社会保险、社会救济和社会福利计划，综合考虑哪些既有的成功经验和现成的制度模式可以整合到美国未来的社会保障体系中来。尽管从社会保障专家的政策建议和宏伟蓝图到法律条款的落地实施还有很漫长的路要走，不可能所有形式的社会保障项目都能得到国会的认可和公众的认同，但未雨绸缪，抓住经济大萧条这一难得的机会，为美国社会保障制度的体系化奠定最初的基石，是经济保障委员会专家们的理想和追求。
报告的起草者认为自1929年10月纽约股市崩溃引发经济萧条，迄今已五年有余，民众生活在水深火热之中。正是由于生活困苦，朝不保夕，人们才发现安全和保障的重要性。在报告的第一部分，报告起草者列举了大量事实和数据，说明这个国家的人民比以往任何时候都需要“防范人类社会种种不幸事件的机制和方法”[25]。即便是回到平常年景，例如1922年到1929年经济繁荣时期，依旧有约8%产业工人处于失业、半失业状态。除了失业之外，工伤事故、身故残疾、老无所养、幼无所依等等，在人生的每个阶段，人们都生活在不安定、不安全之中。联邦政府应承担起政治责任，为所有美国人，无论男女老幼，织就一张社会安全网，帮助他们在人生际遇步入低谷时能够维持基本的生存和体面的生活，因此，尽快构建一整套健全的社会保障制度，变得越来越紧迫。
报告的第二部分主要从保障就业、失业补偿、退休与养老、儿童福利、医疗健康、社会保险与私营保之间关系、社会保险运作机制等七个方面逐一介绍了政策建议[26]。报告执笔者认为与德国、英国、法国、比利时、瑞典等欧洲国家相比，美国的社会福利和社会保障体系发展滞后，存在系统性的缺陷和不足，需要进行体系性的改革和再造。尽管罗斯福总统领导的百日新政初步缓解了经济大萧条导致的就业不充分问题、失业严重问题和社会动荡问题，然而，百日新政只是治标之术，不是治本之策。要想真正摆脱经济危机，恢复经济健康增长，亟须补齐社会福利与社会保障短板和不足，为调整经济结构和产业结构、重塑经济秩序和社会秩序提供保障和缓冲机制。
报告的第三部分，起草者结合国外社会保障制度运行的情况，向总统建议提出立法建议。作为重要的立法参考材料，经济保障委员会广泛搜集了主要工业先发国家业已建立的社会保障和社会福利项目，深入研究了德国、英国、法国、意大利、加拿大等国家在社会保障和社会福利领域行之有效的法律法规，形成了卷帙浩繁的国会立法参考资料。《社会保障法》通过之后，帮助美国公众更快更好地了解和熟悉全新的社会保障制度和社会保障体系，将《社会保障法》的立法理念和制度设计尽快付诸实践，1937年社会保障署政策研究部门从经济保障委员会专家为国会立法撰写的数十卷研究报告中择其精要，编撰整理，出版了《社会保障在美国：社会保障法的事实背景》（以下简称《社会保障在美国》）一书供公众、企业界和政府官员参考[27]。作为经济保障委员会研究工作成果的全方位展现，《社会保障在美国》较详细地描述了德国、英国、法国、意大利、加拿大、比利时等国的社会保障和社会福利制度发展情况。进入20世纪后，澳大利亚（1922）、奥地利（1920）、保加利亚（1925）、加拿大（1935）、德国（1927）、英国（1911）、爱尔兰（1920）、意大利（1919）、波兰（1924）、瑞士（1925）、南斯拉夫（1935），亚拉巴马州（1935）、加利福尼亚州（1935）、华盛顿哥伦比亚特区（1935）、马萨诸塞州（1935）、新罕布什维尔州（1935）、纽约州（1935）、俄勒冈州（1935）、犹他州（1935）、华盛顿州（1935）、威斯康星州（1935）等欧洲多个国家、美国多个州陆续建立失业保险强制参保制度，将失业保险金缴费和给付制度以法律的制度确立下来，构建起失业保障制度[28]。
报告的第四部分主要关注在未来的全国统一的社会保障体系中，州和地方政府应当扮演什么样的角色，发挥什么样的角色，在美国联邦制下，联邦和州应如何携手合作，为全体美国公民提供经济保障。报告的结论指出：“我们认识到上述政策措施和立法建议并不能给予公民个人百分之百的经济保障。正如总统在1934年6月8日致国会的特别咨文中指出的那样，美国人民的幸福包括安身、立业和为未来发生天灾人祸做好防备，该报告只涉及第三部分，即保护美国的男女老幼面对不幸和苦难时所应获取的最基本的保障和保护。我们也不把本报告和我们提出的建议当作构建经济保障体系的终极版本，建立健全美国经济保障制度将花费未来数代人的心血和努力，本报告只是一个开始。”[29]
经济保障委员会草拟的社会保障体系蓝本充分吸取了美国以往成功的经验和失败的教训，吸收了美国以外其他国家和地区社会保障方面先进经验和做法，并充分照顾到美国的国情以及当时经济深度衰退、百业萧条的特殊时代背景。更重要的是，经济保障委员会的专家们没有闭门造车、闭目塞听，而是充分接触社会，倾听劳苦大众的心声，了解普通美国人的需求。此外，经济保障委员会的成员还认识到社会保障制度不仅要考虑当下的紧迫需要，更要着眼未来，要充分估计到随着社会经济形势的变化、人口结构的变动，会对社会保障制度产生持久而深刻的影响。作为美国社会保障制度的主要设计者，经济保障委员会的成员为美国社会保障制度的构建打下了良好的基础，诚如罗斯福总统在1935年1月17提交给国会咨文中所言：“经济保障委员会在其详细报告中提出的一系列建议，一定会受到具有明智鉴别能力的美国人民的欢迎和支持。经济保障员会并不想尝试做不到的事情，他们审慎地考虑到下列相关因素：国民的承受力、各州的权利和义务、国家的财力以及不辜负社会各阶层公民热情支持的方式方法。”罗斯福总统敦促国会“尽快采取行动来达到此报告所要达到的目标”[30]。这一切都表明，以经济保障委员会提交的报告为蓝本讨论社会保障立法的时机已然成熟，离美国向现代福利国家又迈进了一大步。
尽管经济保障委员会的辛勤工作博得了罗斯福总统的好评，但他们还要经受国会和全国民众的严苛考验。罗斯福清醒地意识到对绝大部分美国人来说，社会保障、社会保险和社会救济还是新鲜事物。在美国利益多元、权力分立与相互制衡的政治格局下，不同利益的集团有不同的利益诉求，七嘴八舌，众口难调，这将对谋求构建统一的社会保障制度的既定目标构成冲击和阻碍。因此，在1935年1月17日致国会的咨文中，罗斯福倡议：“先不使有关经济保障的联邦立法的使用范围过于宽广，以防这项健全而必需的政策将无可挽回地丧失信誉。”[31]罗斯福的底线是养老保险和失业保险的筹资方式必须是政府强制缴费参保。罗斯福认为通过辛勤工作赚取薪水，从薪水中拿出一小笔钱以参加社会保险项目缴纳保费的形式强制储蓄起来，作为雨天基金（rain money）应对年老、失业等人生不测，这是值得鼓励的，而通过社会救济方式被动等待领取政府的施舍，以全体纳税人的税金养活少数好吃懒做之徒，这将导致社会保障制度偏离它设立的初衷。按照罗斯福自己的话说：“从薪水中抽出一部钱来缴费参保，这给予参保人一项法律的、道德的和政治的权利去获取他们的养老金和失业补偿。以法定税收的形式将薪资税固定下来，就不怕什么可恶的政治家敢搞砸我的社会保障项目。”[32]
最先被牺牲掉的是医疗保险。当霍默·福尔克（Homer Folks）领衔起草的医疗保险方案陷入困境之际，美国医师协会站出来代表医生群体反对医疗保险社会化。[33]面对特殊利益集团的强大压力，罗斯福担心医疗保险项目面临的激烈反对可能会拖累养老、失业等其他社会保障项目在国会顺利过关。为了照顾全局利益，丢卒保帅无疑是最好的选择，就这样，《社会保障法》草案中医疗和健康保险部分消失得无影无踪。
1935年3月1日，在众议院拨款委员会审议经济保障委员会提交的立法草案文本时，来自加利福尼亚州的众议员弗兰克·巴克（Frank Buck）动议将经济保障法案（Economic Security Bill）更名为社会保障法案（Social Security Bill），获得多数支持。社会保障（Social Security）一词由此正式登上了历史舞台，广为人知[34]。
全盘反对社会保障制度的声音也不绝于耳。国会共和党人坚决反对社会保障法案，他们担心如果《社会保障法》得以通过，子女将不再赡养父母，征收薪资税为养老保险和失业保险筹资的办法，使联邦政府有权侵犯雇主的私有财产权，肆意干涉保障雇主与雇员自愿订立劳动合同契约自由。借助社会保障制度，联邦政府这只有形的手伸得过长，管得过宽，有社会主义劫富济贫、平均分配的嫌疑，以至于人们挖空心思，想出种种理由来反对它。有人甚至气势汹汹地打断听证会。有一回，弗朗西斯·珀金斯在国会一个委员会为社会保障法案作证时，有个女人喊道：“主席先生，这个法案是从《共产党宣言》第18页逐字逐句抄来的，我这里有原书。”[35]
经过激烈辩论，众议院以372票赞成，33票反对，25票弃权；参议院以77票赞成，6票反对，12票弃权，通过《社会保障法》。后经参众两院跨党派协商，对草案文本做了最终的修正后，于1935年8月14日，提交罗斯福总统签署生效。