美国联邦最高法院对《社会保障法》合宪性司法审查
鲜有论者涉及美国联邦最高法院对《社会保障法》合宪性进行的司法审查。在美国三权分立的政治运作模式中，手握司法审查权的美国联邦最高法院扮演着关键的角色。通过解释与适用宪法，最高法院有权宣布违反宪法的国会法律、各州法律和行政分支发布的行政法规无效。1935年8月14日，罗斯福总统在《社会保障法》文本上签字，标志着该法完成了全部立法程序，将于1937年1月1日正式生效。对《社会保障法》和社会保障制度不满的人将目光转向最高法院，寻求在司法战场上赢得胜利，废止《社会保障法》。
《社会保障法》极大地拓展了联邦政府管理公民个人事务、管理国家宏观经济、管理公共事务的权力和权限。联邦政府也通过赠款等方式，以前所未有的速度、深度和广度将权力的触角伸向传统上属于州和地方管辖的领域。在新的权力分配体系中，联邦政府的权力和责任无疑大大集中和加重了。根据美国宪法第十修正案：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”[38]如果联邦政府想要拓展自身权力，必须要从宪法明文列举的权力中为权力扩张找到正当的宪法依据。
②United States v.Bulter，297 U.S.1（1936）.
早在《社会保障法》起草阶段，经济保障委员会成员犹豫不决，游移不定，一直无法决定应选择宪法哪一条款作为《社会保障法》的宪法基础。随着法案起草工作进入尾声，这一问题变得愈来愈迫切。1935年前后，正是罗斯福总统与最高法院的对抗日趋升温的关键时期。从1935年1月起，最高法院内部保守派联合中间组成多数，开启司法能动主义的闸刀，宣布《全国工业复兴法》《铁路工人养老金法》《农场房屋贷款法》《农业调整法》《烟煤法》《城市破产法》等十多个对新政至关重要的法律违宪。罗斯福念念在兹的新政事业岌岌可危。其中，1936年1月6日，最高法院判决《农业调整法》违宪的合众国诉巴特勒案2与《社会保障法》的合宪性息息相关。《农业调整法》基本运作方式是联邦政府向农产品加工和流通企业征收农产品加工税，以筹措资金，向自愿削减农产品产量的农场主发放种地补贴。通过削减农产品的总产量，达到量跌价升，恢复农业领域正常的价格秩序。这与《社会保障法》中规定向雇主和雇员开征薪资税以筹款支付养老金、失业补偿等社会保障项目几乎如出一辙。
法院多数意见的执笔者欧文·罗伯茨（Owen Roberts）大法官在本案中阐述了对国会行使征税权促进“公共福利”的基本看法。罗伯茨认为应对征税权采取文本主义的解释路径，反对任意扩大国会的征税权。巴特勒案的前车之鉴为《社会保障法》的前景蒙上了浓重的阴影。除此之外，判决《铁路工人养老金法》违宪的铁路工人退休委员会诉奥尔顿铁路公司案[39]，也让《社会保障法》前景堪忧。
在最高法院保守派大法官敌视新政的大背景下，《社会保障法》的立法者们时刻担心最高法院司法审查违宪无效的判决结果会令政治进程产生的新政立法功亏一篑。如何有效地应对保守派大法官们犀利的宪法目光，保护《社会保障法》不被司法审查废止，成为经济保障委员会成员考虑的头等大事。毕竟，无论是18世纪末制定宪法的年代，还是19世纪60年代内战结束后的重建时代，参与制定宪法和修订宪法的人们都压根儿没有社会保障的概念，宪法中也没有任何只言片语涉及社会保障的理念和实践。如何找到一个恰当的宪法基础，将宪法中的微言大义与现实的大胆创新有理有据地联系起来，这是《社会保障法》起草者们无法回避的难题。
因缘际会，在一次社交活动中，经济保障委员会主席、劳工部长弗兰西斯·珀金斯碰巧与最高法院大法官哈兰·斯通（Harlan Stone）相邻而坐，看似繁难无比、毫无头绪的难题，霎时间出现了转机。斯通大法官的夫人长袖善舞，在华盛顿政治圈以善于交际闻名。每周三下午，斯通家高朋满座，群贤毕至。某个周三下午五时许，珀金斯恰巧与男主人斯通大法官相邻而坐。寒暄过后，两人谈起了正在草拟中的社会保障法案。二十八年后，珀金斯依旧清晰地记得当她尝试着把《社会保障法》的宪法基础困惑和盘托出，用征询的目光望向斯通大法官的时候，他抬头环顾四周，确认没有其他人在场后，他贴近珀金斯耳边低声耳语道：“亲爱的，联邦政府的征税权就如你所愿了。”[40]珀金斯心领神会，赶忙道谢。她等不及下午茶结束，匆匆返回办公室下定决心将《社会保障法》的宪法基础确定为宪法第一条第八款第一段：“国会有权规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利，但一切进口税、捐税和其他税应全国统一。”[41]
尽管有斯通大法官暗中襄助，然而《社会保障法》的立法者们深知由联邦政府统筹管理的社会保障制度作为一项新生事物，是否属于宪法第一条第八款第一段述及的“公共福利”尚有很大的不确定性。
从立宪建国开始，国父们对联邦政府动用征税权（taxing power）促进“公共福利”存有很大的分歧。以亚历山大·汉密尔顿为首的联邦派主张从宽解释，即只要“公共福利”涵盖的范围很广，联邦政府的目标只要跟“公共福利”沾边，宪法就应当授权联邦政府采取大胆的行动，通过征税筹集资金。以詹姆斯·麦迪逊和托马斯·杰斐逊为首的反联邦派主张从严解释，即应从字面意思去理解“公共福利”，征税的权力仅仅局限于某种特定性质的国家目的，不应无限度地扩展“公共福利”的内涵和外延。[42]历史地看，最高法院逐渐认同了汉密尔顿从宽解释的宪法观，联邦政府为促进“公共福利”举债和征税的行动在多数时候得到了最高法院大法官们的默认和支持。
在1936年总统大选中，罗斯福取得压倒性优势，顺利连选连任。携胜选之余威，1937年2月，罗斯福提出填塞法院计划，用“甩石头，掺沙子”的办法向最高法院保守派大法官发起反击。填塞法院计划主要内容是考虑到法官年事已高，力不能逮，联邦法院法官若已经在法院服务十年且年满七十岁者，如果在六个月内不自动退休，则由总统另外增派一名新法官进入法院。这不是代替老法官，而是增加法官名额。按照这个计划，整个联邦司法机构将被指派额外大约50名联邦法官。具体到联邦最高法院，联邦最高法院将增派6名法官，连同原来的9名法官一共是15名。原来的9名法官中有3—4人对新政尚持同情态度，加上新增加的支持新政的6名法官就可以占据多数，扭转抵制新政立法的被动局面。
罗斯福“司法改组”方案是美国历史上唯一一次总统试图以法律的形式，通过改变最高法院人员组成，进而推动法官在司法实践中接受“新政”思想观念的勇猛行动。法院改组计划的结果令人出乎意料，在罗斯福法院填塞计划的攻势下和社会舆论的压力下，罗伯茨大法官转入同情新政的阵营，随后的司法判决开始出现变化，左右摇摆的中间派大法官们迅速地改变了先前的司法立场。罗斯福一手操持的最高法院改组计划，令一代伟人的政治声誉受损，罗斯福呵护新政的拳拳之心，竟无意间撼动了美国宪政民主制度的基础。罗斯福—国会—最高法院三方角力的大戏，把一向沉稳低调的联邦最高法院推到了政治风暴的风口浪尖上。最高法院改组之争凸显出新政阵营的嫌隙，1933年罗斯福上台后“一边倒”的政治格局亦发生了显著的变化。罗斯福与国会之间亲密无间的关系已成明日黄花。新政以来，罗斯福与国会第一次就重大宪政问题出现严重分歧。国会山上的议员们不再翘望白宫，唯罗斯福马首是瞻，反之，无论是共和党议员，还是民主党议员，都发出了与罗斯福总统本人截然对立的声音。罗斯福时代的美国政治发生了新的变化。在罗斯福新政迎战大萧条的全新格局下，联邦行政分支，联邦立法分支，联邦司法分支——传统的三权分立与制衡宪政体制在党派政治的催化下，发生了新的重大变化：最高法院司法审查的重点从克制政府干预和规制经济的努力，转向切实保护公民的宪法权利和自由。1937年宪政危机后，最高法院体面而有尊严地从传统阵地中全身而退，又在另一个长久被忽视的领域中涅槃重生。
就《社会保障法》而言，先后有三起案件上诉到最高法院[43]，挑战《社会保障法》的合宪性。乔治·P.戴维斯是爱迪生电力照明公司的一名小股东。根据《社会保障法》的规定，爱迪生电力照明公司将从1937年1月开始为公司雇员缴纳工薪税。戴维斯认为缴纳工薪税增加了用人成本，导致公司经营利润下降，进而影响到股东权益，因此，他反对爱迪生公司为雇员缴纳工薪税。他将爱迪生公司告上法庭，以此方式来阻止公司缴纳《社会保障法》规定的公司税。美国联邦行政分支与爱迪生公司司法立场一致，决定介入该案，由美国国内税收署（IRS）委员海沃恩代表联邦行政分支出庭应诉。戴维斯的律师认为工薪税是一种新税，宪法无明确授权联邦政府征收工薪税，因此它是违宪无效的，此外，为老年人提供公共福利是各州的职责，各州有权根据自身情况便宜行事。联邦政府认为如果不能与时俱进，从宽解释宪法条文，1789年生效的宪法将无法满足1935年美国的紧迫需求。斯图尔德机器公司诉征税员案挑战了《社会保障法》有关失业保险与失业补偿条款的合宪性。斯图尔德机器公司依照法律规定缴纳了第一笔失业保险税费46.14美元后，立即以《社会保障法》违宪无效为由起诉联邦政府，要求联邦政府退回该笔税款。与戴维斯案一样，代表斯图尔德机器公司出庭的律师认为宪法涉及政府征税的条款不能为《社会保障法》的失业补偿金条款提供有力的法律依据，联邦政府征缴失业保险与失业补偿给付行为也与联邦政府“提供公共福利”没有什么直接关系。卡尔迈尔诉可口可乐公司案挑战的也是失业保险与失业补偿条款的合宪性。可口可乐公司设在亚拉巴马州的工厂已经缴纳了亚拉巴马州的失业保险金，根据《社会保障法》的新规定，可口可乐公司需要同时向联邦政府和亚拉巴马州政府分别缴纳失业保险金，联邦政府层的失业保险金体系和州政府层级的失业保险金体系互不兼容，在全国失业保险体系尚未建立健全的过渡阶段，不可避免地存在重复征缴加重企业负担的现象。《社会保障法》落实落地还有一个漫长的过程，联邦社会保障法与各州社会保障法之间的整合不尽如人意，让企业无所适从。可口可乐公司认为亚拉巴马州失业保险费率和失业补偿金给付方式比联邦政府的有关法律规定更合理、人力成本更低，可口可乐公司因此认为《社会保障法》违宪无效。上述三起挑战《社会保障法》合宪性的案件突出地反映出当时美国社会并未对《社会保障法》肇划的美国社会保障体系达成广泛共识，牵涉切身利益的公司所有者和经营者对《社会保障法》存有强烈怀疑和不满情绪，寄希望于美国联邦最高法院行使司法审查权判定《社会保障法》违宪无效。信心满满的挑战者们决心要把从政治战场上失去的东西从司法战场上夺回来。挑战《社会保障法》合宪性的三起案件攸关《社会保障法》的生死存亡，行政分支和司法分支闯关成功并不代表最终的成功，司法战场取得胜利才能确保《社会保障法》顺利落实落地，不至于半途而废，无果而终。
在填塞法院计划引发的宪政危机尚未平息之际，1937年5月24日，最高法院发布判决意见书，在三个案件中均判定《社会保障法》合宪。在海沃恩应诉戴维斯案中，代表多数派撰写司法意见书的本杰明·卡多佐大法官认为缓解失业问题的社会保障立法是促进“公共福利”的应然之举，社会保障是“公共福利”的题中之义。随着时代的变迁，公共福利的含义也在发生变化。究竟应如何确定公共福利的内涵和外延，这是国会的责任，不应由最高法院来做出判断。卡多佐大法官明确指出：“失业造成的危害人所共知。失业情况如此严重，以至于各州政府无法提供及时和必需的社会救济。无论就地域范围而言，还是从严重程度而言，失业问题都是全国性问题，需要全国政府统筹协调解决……这部法律（《社会保障法》）背后蕴含的希望就是为了把人们从穷困潦倒的境地拯救出来，并让他们免于晚景凄凉、孤苦伶仃带来的恐惧。”[44]最高法院一系列从宽解释“公共福利”、赋予联邦政府新征税权的司法先例为联邦政府未来行使该项权力，进一步扩展和完善社会保障体系扫清了法律障碍。正如斯通大法官在卡尔迈尔案多数意见中写道：“各州政府和联邦政府应携手合作，共同促进公共福利。否则，如若各州政府和联邦政府相互拆台，不能精诚合作，则会导致两败俱伤的双输局面。宪法并不禁止（各州政府和联邦政府）之间这样的合作。”[45]