就地保护原则在自然保育法中的运用

二、就地保护原则在自然保育法中的运用

就地保护原则运用在自然保育领域的实施措施一般是通过建立自然保护区来实现的,可是就地保护原则与自然保护区保护方法的价值取向还是有所区别的。就地保护原则没有忽视人的因素,而我国现行自然保护区制度则将人与生态环境分离开来。

(一)将传统知识就地管理原则适用于自然保育法的意义

保护生态环境,需要与当地的文化样式结合起来。我国现在的自然保护区制度,常将两者隔离开来。例如,将自然保护区内的原住民迁移出去,这一政策就值得反思。中国政法大学王灿发教授提出:建立自然保护区,并不应该将原住民迁出或强制改变他们的生活方式。国外由于原住民之生活方式已与本地的自然环境融为一体,因此,其有权选择独特的生活方式。土地的私有化,很少有划定自然保护区的做法,只有一些国家公园。美国的黄石国家公园,人们可以开车进入,沿途还能看到野生动物。在非洲的一些国家公园里,土著居民仍然保留了他们原生态的生活形态。其实在我国的一些自然保护区,尤其是在实验区范围内,仍然可以进行一些类似生态旅游这样不影响生态的开发活动,没有必要完全封闭起来,“绝对”的保护不仅不会真正改善生态,还会极大地影响当地居民的正常生活,常使生态保护陷入恶性循环。

美国国家公园立法体现的一个重要理念就是在“保护自然环境”的同时也要“保证子孙后代不受影响”和“提供当代人欣赏上述资源的机会”,这种体现人与自然的生态和谐理念值得我们不断地体会和学习。鉴于此,完善我国自然保护区立法首先要确立正确的指导思想,就是说要从目的上体现自然保护区保护的多元目标和最终价值追求——既要保持生物多样性,维持生态平衡,保障国家生态安全,又要实现人与自然和谐共进,促进经济社会的可持续发展。在新型理念的指导下,我国的自然保护区立法中应当体现这种可持续发展原则。可持续发展是既满足当代人的需求,又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。在自然保护区管理中吸纳当地居民进行就地管理,这对保护生物多样性、改善生态环境、维护生态平衡和促进当地居民绿色发展都有着不可替代的作用。因为,当地居民拥有一些与自然保育有关的传统知识。因此,我国的相关立法中应当体现这种人与自然的生态和谐理念,在自然保护区管理中实施就地保护原则。鉴于目前的法律对自然保护区就地管理原则实施的保障措施不够,我们可以传统村落等自然生态和文化生态区域为单元,通过下放立法权或促进社区自治来落实就地管理原则,保护与自然保育有关传统知识。

虽然美国国家公园制度对自然保育有很大作用,也很重视将文化和自然整体性进行保护。不过由于美国历史上的种族歧视影响,美国国家公园制度却忽略了对原住民印第安人环境权益的保护,这是应该被我们所吸取的教训。与美国相比,我国法律在落实自然保育中就地管理原则时具有制度优势。我国的环境立法中有关于公众参与的规定,如旧《环境保护法》第6条规定:“一切单位个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”新《环境保护法》更是规定了“公众参与”的专门一章。而且,我国还通过《民族区域自治法》等法律授予少数民族在参与管理中一些自治权利,从而保障了公众参与的广泛性。(https://www.daowen.com)

但是我们也要认识到我国法律在落实自然保育中就地性管理原则的不足之处。我国虽然规定了“公众参与”,但诸如此类的规定对“公众”界定过于抽象,又没有具体的权益作为依托,使得公众参与制度在自然保护区的具体实践中难以适用。就我国自然保护区而言,如果真正要管理好自然保护区,仅仅依靠政府的努力是远远不够的,必须充分调动社会各界的积极性,鼓励他们参与自然保护区的建设和管理是非常有必要的。公众是自然保护的主力军,只有激发起这支最重要力量保护自然的积极性和主动性,让这支生力军的作用得到充分发挥,自然保护区事业才会成功,才有可能实现可持续发展。

自然保护区管理中的公众参与,需要特别注意一个特别人群——自然保护区里面和周边居民,这就是就地保护原则的基本要求。自然保护区里面和周边居民长期与当地环境相处,其生存依赖于当地的自然资源,在千百年的日常生活中,他们对当地环境中的各种资源形成了比较深刻的理解,他们的参与对于自然保护区内的动植物资源更为有利,他们理所当然应成为自然保护区的受益者。而当今我国的自然保护区法律将周边居民割裂于自然保护区之外,形成了一个个“生态孤岛”,自然保护区的地域设置缺乏协调性和连续性,导致自然保护区周边的环境没有得到一定的保护,一定程度上威胁到了自然保护区的生态发展。所以,协调自然保护区与当地居民的关系,通过立法保障当地居民参与自然保护区管理和进行自然保护区发展规划决策是很有必要的。由此得知,未来我国自然保护区的建设和管理必须将人的因素加入,公众参与必不可少。所以,国家在制定自然保护区法律时,应规定具体的公众参与制度。这样做不仅有利于提高公民的法律意识,使公众意识到环境资源保护的重要性,也有利于促进执法工作的顺利进行,促进社会效益和环境效益的和谐统一。

(二)我国自然保护区实施就地管理原则两种可能模式

就地管理体制可分为自治性的管理体制和行政性的管理体制。我国除了民族区域自治地方、村民自治机构、居民委员会自治机构外,对自然保育、传统知识保护还主要是采用行政管理模式。

行政管理模式的就地保护原则,主要是通过环境保护、历史文化的立法权下放来实现的。地方立法是以地方特定国家机关的名义进行的专门活动。地方国家机关是由许多不同职权、不同级别、不同层次的专门机关构成的一个体系,不是这个体系中的所有机关都有权立法,只有其中特定的机关才能立法。随着现代国家所需要管理的行政事务越来越多,相应的职权越分越细,仅靠国家中央机关的立法远远不能满足管理国家的需要,中央机关也无暇顾及各个方面,因此,世界各国都通过不同的方式授予地方一定的立法权限,更好地吸纳公众参与,以更好地管理自然环境,落实就地管理原则。为此,2015年3月我国修改《立法法》,将“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”地方立法权下放到所有设区的市。立法权的下放,使得地方政府面对与自然保育有关传统知识的保护问题具有了应对的主动性,可以通过地方立法来保护。

在自治性的就地管理体制方面,由于我国幅员辽阔,生态环境多样,也因此形成了多姿多彩的农耕文化、水文化、山林文化、草原文化、海洋文化等传统知识,我们不可能将这些传统知识都通过法律类型化而进行保护,有时还需要民族区域自治地方、村民自治机构、居民委员会自治机构等制定一些自治规章来保护。在不同农业文明区域,需要不同的法律制度来保障与自然保育有关的传统知识,这就需要这些自治组织通过制定一些自治规章制度来落实就地管理原则。