就地保护原则的局限

《立法法》第72条将立法权下放给“设区的市的人民代表大会及其常务委员会”地方，应该说是地方政府加强就地管理法治化的迫切需求，但从《立法法》将“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”立法权下放到“设区的市”，是从依法行政的角度落实就地管理原则的一项重要举措，但从《立法法》颁布后的施行情况来看，在与自然保育有关传统知识保护方面还存在行政管理与自治性管理的矛盾协调问题。

例如，《立法法》2015年修改后，广西壮族自治区十二届人大常委会第十七次会议表决通过《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林市开始行使地方立法权的决定》，授予了柳州、桂林市等六市地方立法权。加上南宁作为省会所在市，根据旧《立法法》已有地方立法权，这说明到2015年8月为止，广西有七个设区的市获得了地方立法权。据此，有地方立法权的设区的市都开始制定一些地方性法规。例如，继2016年3月自治区人大常委会批准了《桂林市地方性法规制定条例》后，桂林市四届人大常委会第三十九次会议又审议通过了《桂林市石刻保护条例》（2016年8月31日）这样一部地方性实体性法规。除此之外，《桂林市市容与环境卫生管理条例》《漓江风景名胜区管理条例》《桂林市乡村旅游条例》《桂林市地方戏曲保护条例》《桂林市出租汽车管理条例》《桂林市城市违法建筑（建设）治理办法（暂行）》等也列入了2016年的立法计划中的调研项目。^[22]与桂林一样，柳州等市也加快了地方立法的节奏。《柳州市立法条例》已由柳州市第十三届人民代表大会第八次会议于2016年1月21日通过，经广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2016年3月31日批准，这是柳州市行使地方立法权后制定的首部地方性法规。《柳州市莲花山风景区生态环境保护条例（草案）》《柳江流域生态环境保护条例（草案）》《柳州市物业管理办法（草案）》都被纳入柳州市人大常委会2016年立法计划，目前已进入起草阶段。^[23]其中，《柳州市莲花山风景区生态环境保护条例（草案）》已准备提交柳州市人大审议，这将是柳州市的首部地方立法的实体法。^[24]2015年12月10日下午，自治区十二届人大常委会第二十次会议进一步将地方立法权下放范围扩大，决定：防城港、贵港、百色、贺州、河池、来宾、崇左市人民代表大会及其常务委员会自2016年1月1日起开始行使地方立法权，这意味着，从2016年元旦开始，广西14个设区的市将全部享有地方立法权。^[25]这些新设的“设区的市”目前也加快了地方立法的步伐，如贺州市的《黄姚古镇保护条例》，也进入了起草论证阶段。

地方立法的权限扩容、数量增多，这种现象有好有坏。好的一方面说明地方政府对依法进行改革的理念得以确立，坏的一方面说明地方政府对立法需求、立法目的论证不够，片面追求立法数量而忽视立法质量的提高。一些地方政府之所以出台了这么多地方性法规，其立法不是为了保障“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”过程中的公民权利，而是为了加强行政管理方便的需要，立法偏重义务规制而忽视权利保障，因此出现了一些在老百姓看来完全没有特色、可操作性的法规。(https://www.daowen.com)

地方立法应该以平衡权力与权利的关系为指导原则，避免地方立法权下放后的权力异化问题。德国著名的法哲学家耶林在其著作《法的目的》一书的序言中指出，“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机”。但他还有一本书，叫《为权利而斗争》，说明了立法是各种利益博弈的结果，每部法律的出台肯定有利益冲突，不理顺其中的利益关系必然造成法律实施的效果不佳。可是，从当前地方立法的文本来看，大多地方立法主要是加强了义务性法律规范。而对于城乡建设中的住宅权、公民环境权、文化权等问题，出台的法规不多。而且立法中缺乏契约精神和公众参与，老百姓的立法需求没有纳入地方政府的立法目的之中。例如，《广西环境保护条例》中对广场舞的立法禁止，《广西北部湾经济区条例》草案中对行政主管部门先行先试的管理创新免责的条款，这些制度设计都是为了强化行政管理权力和公众的义务遵守，等等。笔者还对《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》立法后的公众反响进行调研，漓江生态区周边的居民多认为立法中禁止性规范、义务性规范多，诸如禁止在一定范围内砍树、放鸭等，而生态补偿、生态移民、公众参与等权益缺乏保障。这说明，我们在自然保护区的就地保护原则实施方面，还是侧重于行政管理模式而不是自治模式。