国务院机构改革前后我国海岸带管理模式之比较分析
十九大报告提出，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。基于此，2018年我国国务院进行了机构改革。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门有26个，其中对我国海岸带管理体制影响颇深的是自然资源部和生态环境部。此次机构改革之前，对于我国海岸带管理体制的类型，有两种不同的观点：一种将我国现在对海岸带管理体系的立法选择划分为“半集中管理型”；[13]另一种则将其划分为“松散管理型”。[14]本书认为我国在改革前的海岸带管理体制应属于后者。其原因有以下几个方面：1.我国此前虽然有国家海洋局专门负责处理海洋事务，但是在与海岸带管理的诸多事务之中，海洋局并不处在核心或是协调的位置，对海岸带的管理仍以部门管理为主。[15]2.就执法队伍而言，我国有多支和海岸带管理有关的执法队伍，且地位相同，分工不一。我国在改革前的海岸带管理体制处于条块分割、单项管理、分散执法的格局，基本上以各行业和各部门管理为主，包括海洋、交通、环保和渔政等部门。
因此，可以说我国此前的海岸带管理还处于松散管理型模式，涉海岸带管理部门权责交叉、权责不明的问题屡见不鲜。但是个别地区已经初步开展地方立法进行海岸带海洋生物资源管理，并初见成效。例如，我国现有的有突出特色的海岸带管理地方性法规是《青岛市海岸带规划管理规定》。《青岛市海岸带规划管理规定》将海岸带的范围确定为：“胶州湾及青岛市其他近岸海域和毗连的相关陆域、岛屿。其控制范围自海岸线量起：海域至10海里等距线；陆域未建成区一般至1公里等距线，胶州湾西岸和北岸以环胶州湾公路为界（包括盐场）；陆域建成区一般以临海第一条城市主要道路为界，海泊河以北以铁路为界；特殊区域以青岛市人民政府批准的海岸带规划控制范围为准。”青岛市的管理规定用任意距离标准方式明确给出了海岸带的范围，并就不同的地理情况和城市建设情况给出了具体的范围，为地方性海岸带范围的确定起到了模范作用。然而，由于考虑到现实法律提供的基础和行政部门权限的划分以及海岸带管理的具体执行情况，青岛市海岸带范围确定的比较小，虽然可以在现有的条件下管理较小范围内的海岸带，但却不能发挥出海岸带管理的全部功能。
此外，我国台湾地区在“海岸法”中，将海岸带定义为“本法所称海岸地区包括滨海陆地及近岸海域。滨海陆地为海洋直接或显著影响之地区，其以平均高潮线至最近之山棱线，或至地形、植被有显著变化之处，或至滨海主要公路、行政区界、沟渠、地籍产权界线明确之处为界。近岸海域以平均高潮线至30米等深线，或平均高潮线向海5公里处，取其距离较长者为界。”台湾地区“海岸法”的规定明确了滨海陆地的重要特征——受海洋直接或显著影响，并从自然地理、行政区界、产权界限等方面对海岸带范围进行了界定，分别划分了向陆和向海的外部界限。但是，由于只是列举了划分标准，因此需要具体细化这些标准适用的规定。国家层面的海岸带立法可以吸收这些已经实施的地方性海岸带管理法的经验和教训，在从全国层面对我国海岸带实施立法的同时也要给地方留出一定空间，因地制宜，使各地区可以依循当地自然地理状况、生态系统情况和政治经济形势来制定适合本地区发展的地方性海岸带法规。
海岸带概念的划分是进行海岸带综合管理的基础。从我国划分海岸带的目的——海陆统筹角度来考虑，应该从广义海岸带范围着手；从政治界限的角度考虑，必须属于我国领土范围；从经济地理角度考虑，应当是海陆作用密切，对经济发展有重要影响的区域；从地理环境角度考虑，要遵循海洋生态系统的完整性，按照各地区具体的自然地理风貌确定。本书第一章已经就海岸带概念作了阐述，在此不予赘述。下面简要概括一下2018年国务院机构改革前我国海岸带管理模式存在的主要问题。
（一）虽建立了分级管理的行政体制，但权责不明、职权交叉现象依然严重
早在20世纪80年代之前，我国就开始了以行业管理为主的海岸带管理。1964年之后，随着国家海洋局的成立，我国的海岸带管理纳入行政管理体制，但海洋局最初的职责是统一管理海洋资源调查和海洋公益事业服务，在很长一段时间内并没有承担海岸带行政管理的职责。20世纪80年代以来，我国分级管理海岸带的行政体制才逐步形成，地方性海岸带行政管理机构也相继建立。目前，地方管理机构分级管理的行政体制主要分为三种模式：1.海洋与渔业结合模式，如山东、江苏、浙江、辽宁、福建、广东、海南等省份；2.海洋与土地、地矿结合模式，如河北、天津、广西等省份；3.专职海岸带行政管理机构，地方与国家合并模式，如上海。应该说，我国海岸带管理机构形式上具有半集中的特点，除了海岸带行政管理部门以外，其他涉海行业部门也具有管理本行业开发利用海岸带资源活动的职能，如渔业、交通、旅游、石油、矿产、盐业等。但是，形式上的半集中管理模式并不能掩盖实际上的松散管理模式所带来的负面效果，由于各行政机构在职权上的范围、权力大小、归责等问题上长期得不到有效划分和解决，导致海岸带管理工作长期处于利益分割、权责不明等困境。
（二）虽初步构成了海岸带管理法律法规体系框架，但并不是以“大海洋生态系统”为主导思想
从我国恢复联合国常任理事国席位以来，在维护海洋权益、进行海岸带（海洋）资源开发管理等方面陆续颁行了《领海及毗连区法》《海洋环境保护法》《专属经济区和大陆架法》《海域使用管理法》《矿产资源法》《渔业法》《海上交通安全法》《对外合作开采海洋石油管理条例》《全国海洋功能区划（2011—2020）》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《海洋倾废管理条例》《国务院关于建立国家级海洋类型自然保护区的批复》《近岸海域环境功能区管理办法》《青岛市海岸带规划管理规定》等法律法规和单行法。不可否认，我国已经初步形成了海岸带（海洋）管理法律法规体系框架，但是本书第一章已经指出，以往的以经济发展为重心的指导思想束缚了以上法律法规的立法思维，致使我国海岸带海洋生物资源管理、养护、开发等工作长期处于一种条块分割的状态，难以遵循海洋资源的生态整体性进行综合管理开发，如从1989年开始到1995年，国家和各沿海省编制了小比例尺海洋功能区划。1998年起，开始编制大比例尺海洋功能区划，形成了国家、省、市、县4级区划体系。作为海洋开发利用的依据，海洋功能区划的地位和作用已经被海洋环保法和海域使用法所确认。与此同时，国家和部分省市相继开展了海洋开发利用规划的编制工作。这些海洋功能区划编制的依据多是以行政区域为基础进行划分，而不是以整个海岸带海洋生物资源的保护和开发为依据进行通盘考量和规划，因此将严重束缚我国海岸带海洋生物资源多样性立法的进一步发展。
综上，2018年国务院机构改革之前我国海岸带管理属条块分割、单项管理、分散执法的管理体制，基本上是以各行业和各部门管理为主，这种管理形式对重大决策的失误和破坏性事件的发生可以起到一定的抑制作用，但它有一个严重的缺陷就是没有把海岸带作为一个独立的综合系统来看待，不能充分考虑海岸带的特殊性。尤其是涉及海岸带的行业性法规之间、执行机构协作之间缺乏横向协调，往往人为地造成管理上的真空、重复或冲突。由于海岸带管理部门分散，相互合作不够，形成了政出多门、令出多头的局面，再加上部门之间、地方之间、部门与地方之间权益纷争，力量不集中，造成管理上的混乱。
2018年国务院机构改革后，原国家海洋局主体并入新组建的自然资源部，环保职能并入生态环境部。至此，中国海洋管理将开启新模式。下面仅围绕海岸带管理简要介绍一下自然资源部和生态环境部的机构设置和主要职责：
（一）自然资源部
2018年3月17日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，决定成立中华人民共和国自然资源部。
1.机构设置
为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，将国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责、水利部的水资源调查和确权登记管理职责、农业部的草原资源调查和确权登记管理职责、国家林业局的森林等资源调查和确权登记管理职责、国家海洋局的职责、国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。
2.主要职责
自然资源部贯彻落实党中央关于自然资源工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对自然资源工作的集中统一领导。与海岸带有关的主要职责包括以下几个方面。
（1）履行湿地、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。拟订自然资源和国土空间规划等法律法规草案，制定部门规章并监督检查执行情况。
（2）负责自然资源的调查监测评价、统一确权登记、资产有偿使用、合理开发利用、推动科技发展、开展国际合作等工作。
（3）负责建立空间规划体系并监督实施。组织划定生态保护红线等控制线。组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作。
（4）负责统筹国土空间生态修复。负责海洋生态、海域海岸线修复等工作。牵头建立和实施生态保护补偿制度，制定合理利用社会资金进行生态修复的政策措施，提出重大备选项目。
（5）负责监督实施海洋战略规划和发展海洋经济。会同有关部门拟订海岸带综合保护利用等规划和政策并监督实施。负责海洋经济运行监测评估工作。
（6）根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。查处自然资源开发利用和国土空间规划及测绘重大违法案件。指导地方有关行政执法工作。
（二）生态环境部
根据2018年《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院不再保留环境保护部，组建生态环境部。2018年4月16日，中华人民共和国生态环境部正式挂牌。
1.机构设置
保护环境是我国的基本国策。为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国，2018年《关于国务院机构改革方案的决定》提出：“将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合，组建生态环境部，作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。不再保留环境保护部。”
2.主要职责
生态环境部贯彻落实党中央关于生态环境保护工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对生态环境保护工作的集中统一领导。其与海岸带有关的主要职责有会同有关部门编制并监督实施重点区域、流域、海域、饮用水水源地生态环境规划和水功能区划；统筹协调国家重点区域、流域、海域生态环境保护；监督湿地生态环境保护；负责生态环境准入的监督管理；负责生态环境监测；统一负责生态环境监督执法等。
综上，从此次机构改革中可以看出，我国海岸带管理已采用集中管理型模式。通过设立自然资源部和生态环境部，将我国海岸带管理的立法、执法、监督等权力逐步集中到这两个部门，有利于进一步建立协调统一的海岸带管理模式，有效实施海岸带规划，解决海岸带管理中的跨地域问题。以海岸带海域内的海洋保护区管理和海洋污染防治为例，自然资源部的组建，统一了林、草、土地、水等生态资源的管理，也明确了这些生态要素的整体性，解决了空间规划重叠的问题。此后，海洋保护区的划分、海洋生态红线的设定等海洋空间规划的内容，都将在这一新的管理格局下展开。如此，可避免此前各部门争相划定各自保护范围的局面。原本归国家海洋局管理的海洋保护区，大多包含滨海湿地的部分，而湿地同时又是原国家林业局的管辖范围，因此会出现同一片空间有两个甚至多个主管部门的情况。组建自然资源部后，这一局面将有效改善。此外，生态环境部是在原来的环境保护部的基础上组建的。除了纳入原环境保护部的所有职能之外，该部门还纳入了原国家海洋局在内的多个部门的环保相关职能，从此打通了海洋和陆地的管理通道，陆源污染入海的治理不再需要跨部门协调。
[1] 鹿守本、艾万铸：《海岸带管理体制——体制和运行机制研究》，海洋出版社2001年版，第34页。
[2] 徐冲：《论美国海岸带管理法律制度对我国的借鉴》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第31～33页。
[3] 舰队船只通称快艇，具体包括破冰船、巡逻艇、航标敷设船、货船、内河船和各种拖船。
[4] 贺蓉：《我国海岸带立法若干问题研究》，中国海洋大学2009年硕士学位论文，第35页。
[5] 荷兰海洋管理局，作为国家海洋行政主管部门，会同交通、公共工程和水资源管理部一起参与国家海洋管理工作。
[6] 荷兰海洋管理体制中还吸收了政策制定和形成过程中的有关代表。通过跨部门工作组与其他主管部门、政府部门和非政府组织进行协调，统一管理开发利用活动、自然科学计划、环境自然资源保护区和农业有关政策。私人、有关团体和小型手工作业渔民具有国家级顾问资格，而地方政府是特定的决策参与者。
[7] 贺蓉：《我国海岸带立法若干问题研究》，中国海洋大学2009年硕士学位论文，第37页。
[8] 贺蓉：《我国海岸带立法若干问题研究》，中国海洋大学2009年硕士学位论文，第40～41页。
[9] 在“集中管理型国家机构设置立法分析”和“半集中管理型国家机构设置立法分析”这两部分中，本书主要采用贺蓉的观点，在此略作修改。
[10] 贺蓉：《我国海岸带立法若干问题研究》，中国海洋大学2009年硕士学位论文，第31～33、38～39页。
[11] 鹿守本、艾万铸：《海岸带管理体制——体制和运行机制研究》，海洋出版社2001年版，第186页。
[12] 贺蓉：《我国海岸带立法若干问题研究》，中国海洋大学2009年硕士学位论文，第38～39、41页。
[13] 鹿守本、艾万铸：《海岸带管理体制——体制和运行机制研究》，海洋出版社2001年版，第131页。
[14] 董健：《我国海岸带管理模式及其运行机制研究》，中国海洋大学2016年硕士学位论文，第10页。
[15] 姚丽娜：《我国海岸带综合管理与可持续发展》，载《哈尔滨商业大学学报（社会科学版）》2003年第3期。