我国海洋生态损害国家索赔亟待完善的几方面问题
（一）作为索赔主体的行政机关不确定
我国《宪法》第9条明确规定水流等自然资源的所有权人是国家。《物权法》第46条进一步将海域的所有权界定为国家所有。《海域使用管理法》第3条表明在我国是由国务院代表国家行使宪法所赋予的海域所有权。由此可见，我国法律明确承认了国家对海洋资源享有所有权。
国家是在国际公法上使用的一个概念，具有抽象性，而且由很多不同部门和不同层级的机构组成。虽然国家作为海洋资源的所有权人能够提起海洋生态损害索赔诉讼，但是在国内法中国家并不能以自己的名义进行诉讼，而是需要借助于具体的行政机关代表其行使诉权。《海洋环境保护法》第89条通过立法授权的方式，从立法上赋予具有海洋环境监督管理权的行政机关代表国家对海洋生态损害的责任者提出损害赔偿要求的权利。行政机关有国家财产管理人资格属于机关法人，符合《民事诉讼法》第48条对民事诉讼当事人的规定，在海洋生态损害诉讼中具有保护海洋环境和生态资源的资格和职能。
根据我国《民事诉讼法》第119条的规定，原告提起诉讼必须与案件有直接的利害关系，否则无权起诉。但是随着司法实践的发展，直接利害关系理论日益受到挑战，管理权理论逐步取而代之，该理论是指即使与案件没有直接的利害关系，只要对所争议的标的物享有所有权或者管理权就可以作为当事人起诉。有海洋环境监督管理权的行政机关在其管理的自然资源受到损害时，代表国家提出索赔符合管理权理论。[30]这同时表明我国海洋环境保护方面的法律发展是在解决实践环境问题的过程中逐步完善的。
在行政法学上，行政机关代表的是国家统治阶级的意志，通常经由国家权力机关授权，是依照宪法和有关组织法的规定而设立的，依法享有并运用国家行政权能，负责对国家各种行政事务进行组织、管理、监督和指挥。国家通过立法授权的方式将自然资源的监督管理权授予一定的行政机关，赋予行政机关代表国家提起民事损害索赔的权利。在海洋生态损害索赔中，行政机关的身份具有行政与民事的复合性：在进行行政管理时是行政主体，行使的是国家赋予的具有强制执行力的行政权力，与责任人之间是不平等的管理与被管理的行政法律关系；进行生态损害索赔时是民事权利主体，基于国家资源所有权和管理权向侵权责任主体行使索赔权，与责任人之间是平等的民事诉讼法律关系。虽然是同一机关，但是在两个不同性质的法律关系中，法律地位是不同的，两者并不矛盾，互不干扰。因此，当海洋资源与环境遭到污染损害时，行政机关作为具有监督管理权的部门为了维护国家海洋资源所有权，有权代表国家向污染责任人提出海洋生态损害民事索赔之诉，其索赔主体资格符合法律的规定。
传统环境民事侵权责任是指当污染环境的行为造成民事主体的人身损害或财产损失时，索赔主体是其利益直接受到侵害的单位或个人。海洋生态损害行为所侵害的对象是不属于任何私人所有的海洋生态环境，属于国家利益和公共利益的范畴，这就决定了海洋生态侵权者所承担的责任有别于传统民事侵权法上的责任，不以特定民事主体的人身或财产损失为基础条件。
我国目前对海洋环境保护管理的体制实行海洋、环保、海事、渔业等多头管理模式，国家根据行政职能的不同，设立不同的行政机关，并将海洋资源授权给不同的部门管理，由于行政机关在机构上常常分为多个等级，不同级别的部门之间由于没有明确的权限划分，结果造成授权不清、权责不明的情况。同时，与美国《油污法》对自然资源托管人详细而具体的规定相比，我国法律对行政机关索赔主体资格的规定过于原则，导致在海洋生态损害发生时，无法确定由哪一个具体的行政机关或者哪一级机关可以代表国家向责任方提出索赔，导致我国司法实践中海洋生态损害索赔主体认定的混乱局面。多个管理部门对海洋环境都负有监督管理权，在某些事项上由于职权不清会出现同时几个行政部门监管权的重叠现象；此外，当海洋生态损害波及相邻的多个区域时，是由原发地有管辖权的机关还是这几个不同区域内有管辖权的机关分别起诉，相关规定没有明确，实践中让人无所适从。
各行业行政机关在业务范围上存在交叉重叠，各个部门间职责划分不清，很难确定哪一个行政机关是对海洋生态损害代表国家提出索赔的唯一主体，这就导致海洋生态损害事故发生后，会出现多个有权监管的部门同时代表国家就损害提出索赔或者无人索赔的局面，导致诉讼混乱，不仅会增加索赔成本，降低诉讼效率，浪费诉讼资源，而且最终会损害国家或社会公共利益。
依民事诉讼法的权利处分原则，对是否提起诉讼，权利人有决定的权利，而对负有海洋环境监督管理职责的相关管理部门来说，海洋生态损害索赔权既是其权利，同时也是法律规定其必须履行的职责，不能随意放弃索赔权或者放弃部分索赔内容，因此不能完全适用民事诉讼法律中的权利处分原则。提起海洋生态损害赔偿诉讼的行政管理部门虽然代表国家作为财产所有人，但是其与民事主体的所有权有本质的不同，不具有民事权益的完全处分权。其能否在海洋生态损害赔偿上代表国家与污染责任人达成和解，放弃部分或者全部权利，所达成的和解协议是否有必经的程序或者是否要经上级机关的批准等，目前法律都未作出明确规定。[31]
（二）赔偿范围不完善
赔偿范围，是指侵权损害发生时权利人可以依据法律向责任人提出的具体赔偿种类和数量。赔偿范围的大小直接关系到责任者与受害人的切身利益，在海洋生态损害诉讼中赔偿范围并不等同于海洋生态系统遭受的完全意义上的损害，而应是指人们能够凭借当前科技手段认识并经过一定评估所确定的损害。在侵权行为人造成海洋生态损害事故时，国家向责任人提出索赔损失的范围只有经法律的确认才能得到保护。普通侵权损害赔偿的范围包括直接损失和间接损失，表现为财产损害赔偿、人身损害赔偿和精神损害赔偿。而海洋生态损害赔偿具有其特殊性，主要是对国家海洋权益的侵害，危害的是大多数不特定人的公共利益，影响海洋环境质量和资源的利用。[32]
我国对赔偿范围的相关规定体现在最高人民法院2005年发布的《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）上，《纪要》规定了三类油污损害赔偿，包括公民、法人或其他组织由于船舶油污造成的财产损害，为防止或减轻污染而采取的清污措施费用损失及船舶油污所带来的渔业资源和海洋资源损失。下面对《纪要》存在的以下几方面问题进行简要介绍：
1.《纪要》将对海洋渔业资源造成的损害作为海洋生态损害看待，在确定索赔主体时采用海洋环境损失的概念，对损害类型的规定与索赔主体的规定存在脱节的现象。
2.《纪要》对赔偿渔业资源损失的规定主要参照《国际油污损害民事责任》公约的相关规定，但缺陷在于没有明确能否适用国务院下属机构制定的渔业损害赔偿评估标准。
3.《纪要》对赔偿范围的界定过于狭窄，这样的规定把渔业资源和海洋资源之外其他的海洋生态损害排除在外；文件还参考国际公约的规定，对油污造成的渔业资源和海洋资源损失的赔偿仅限于已经实际采取或者未来将要采取的合理复原费用，弊端在于没有包括不可恢复的环境损害的费用，无法全面救济海洋生态损害。
总之，我国目前的法律对海洋生态损害的规定较为原则，缺乏对其赔偿范围翔实、可操作性强的规定，而作出此类规定的司法文件在我国立法中位阶较低，在海洋生态损害赔偿诉讼中较易产生争议。
（三）赔偿额计算依据缺失
《渔业污染事故经济损失计算方法（GB/T 21678-2008）》虽然列举了11种具有可操作性的渔业损失量计算方法用以计算直接经济损失，能够在计算方式上更加具有合理性，但是仍然没有改变对天然渔业资源恢复费用的计算方法，仍然缺乏客观性。
对海洋生态损害的量化仅依靠法院很难精确地进行测量，还要依赖专业的评估专家和机构。具体而言，在计算海洋生态损害时，存在下列一些困难：第一，对海洋生物资源所造成的损害，是否应从短期、中期和长期等不同角度予以审视。海洋生物资源在污染的短期或中期之内可能遭受数量减少损害，但经过长时间的修复，海洋生物资源又开始进行繁殖，此时是否应将海洋生物资源数量少的损害包括在赔偿的范围之内便产生了争议；第二，有的海洋自然资源遭受的损害是不可逆转的，如某一物种由于生态损害从此灭绝，那么此时的计算便更加复杂；第三，污染造成的长期有害影响有时很难衡量；第四，如果某海域在遭受本次生态损害之前便受到了污染，如何区分前后两次污染的界限，这将直接影响赔偿数额的确定。[33]
海洋生态损害赔偿额的计算需要借助大量的数据和复杂的生态评估技术，需要运用经济学原理和生态环境科学等综合理论。海洋生态损害还会受到各种因素的影响，这些因素多具有不确定性和复杂性等特征。索赔人在索赔时采用抽象的数学公式和模型计算损失，会由于理论的选择差异和模型构建的区别带来计算结果的不确定性。应赔偿之损害，其大小为一事实问题，其计算法院得依主权之作用为之，法律虽为社会科学，非自然科学，计算损失大小归根结底为一法律问题而非数学问题。但于特别情形下为顾及其为社会科学并无绝对与数学原则一致之必要。[34]
因此，赔偿额计算依据的缺失对海洋生态损害赔偿诉讼有根本性的影响，实践中双方争议的焦点往往在于数额的高低。巨额赔偿是对肇事者最强有力的震慑，但是如果赔偿数额无法有效快速计算，则只会导致海洋生态利益遭受更大的侵害。
（四）第三方评估鉴定机构缺失
在海洋生态损害诉讼活动中，一方面，生态损害赔偿范围和赔偿数额的确定已经超出了法官自由裁量权的范围，需要借助专业的评估鉴定机构，运用海事科学理论知识和专业的评估监测手段，以厘定精确的赔偿范围和赔偿数额。另一方面，即使法律中规定了全面的生态损害赔偿范围，没有第三方评估鉴定机构，也不能保障海洋生态损害的充分赔偿。我国《海洋环境保护法》第20条第2款规定相关行政机关有义务对遭到破坏的海洋生态环境进行恢复，但量化修复的费用依赖于评估鉴定机构，即原告证明损失的多少需要直接以评估机构的报告和结论为依据。
目前我国的评估鉴定机构主要是国家环保部门及海洋部门的环境监测站及指定的海事司法鉴定中心。该机构存在于行政管理体制中，隶属于环境保护行政机关，在索赔案件中往往与原告有直接或间接的行政关系，容易受到行政权的干预和影响，因此难以形成具有权威性、中立性和客观性的评估报告和结论，鉴定结果会让人产生怀疑。独立公正的第三方评估鉴定机构的缺失，会影响诉讼程序的进行，不利于证据的认定和赔偿范围的确定。