各国海岸带综合管理方面立法比较分析
通过以上各国海岸带综合管理立法的阐述可以看出，由于海洋具体情况、立法背景、历史传统等多方面的不同，国外海岸带综合管理立法呈现出不同的特点。但是，从整体上而言，国外海岸带综合管理立法体现出以下几个方面的趋同性：
1.调整对象方面
以上多数国家海岸带综合管理立法的调整对象都经历了一个逐渐演变的过程：（1）从专为某一目标的部门性单项法律法规向综合性管理法律法规演变，如在美国进行海岸带立法的初期，所颁布的法律法规都是专为达成某一目标设立的部门性单项法规，如1903年的《大马哈鱼渔业法》、1916年的《海运法》等。20世纪60年代以来，随着海岸带利用的不断多样化，不同行业之间的矛盾不断突出，依据部门性的单项立法进行的各部门的分工分类管理模式已经不能适应新形势的变化，有必要制定一部关于海岸带综合管理的“基本法”，因此，《海岸带管理法》于1972年应运而生。这是世界上第一部综合性的海岸带管理立法。由此，美国的海岸带管理立法在形式上由单项的部门立法开始向综合性管理法规发展；加拿大是世界上继美国之后实施海岸带综合立法的国家，也是全面系统地进行海岸带环境法治化管理的国家之一。以《海洋法》为基础的加拿大国家海岸带管理法律法规体系不仅构建了一个综合性的全国范围的海岸带管理体系，也形成了具有鲜明本国特色的海岸带环境保护体系，包括海上与陆源环境污染控制和海洋生物多样性及生境保护法律法规等。其中，涉及海岸带环境污染控制方面的法律法规主要由《环境保护法》《渔业法》《航运法》《有害生物控制产品法》《海洋环境陆基活动污染预防国家行动计划》等构成，而海洋生物多样性及生境保护方面主要由《国家海洋保育区法》《国家公园法》《濒危物种法》等具有不同保护目的法律法规进行规制。加拿大各省、自治区等地方政府也制定了各自的海岸带综合管理规制体系，这些法规与联邦环境管理法律法规一起共同形成了一个比较系统的海岸带综合管理法制体系，基本覆盖了加拿大海岸带综合管理的各个领域，为海洋环境综合治理奠定了法律基础，同时也为海岸带综合管理立法奠定了法律基础；此外，综合管理模式可以称为澳大利亚海洋产业发展的“护航舰”。澳大利亚现行采用的海岸带综合管理模式有助于其实现不同涉海组织间、管理组织间的协作，避免造成多部门、多层次齐抓共管而导致管理结构混乱分散、管理权威丧失、管理效率低下、权责不清等现象的出现；（2）从过去单纯重视海洋主权权利到保护某种资源、防治污染再到将海岸带作为整体进行保护的演变，如在海岸带管理区划制定与实施过程中，加拿大联邦政府与地方政府紧密合作，采用了更现实的方法来实现海岸带生态系统保护与人类开发利用海洋生物资源目标之间的协调。例如，在东思科舍陆架综合管理规划制定过程中就提出了一系列规则指南，包括海洋生物资源开发总量不能超越其资源承载力，开发活动对其他生态系统的影响也必须处在其生态承载力范围内，并且没有明显地改变海洋生态系统结构与功能等；非生物资源的开发利用应采取环境友好的方式进行，以避免其所处生态系统结构与功能发生重大改变；任何污染物的排放均应低于海洋纳污能力，并通过最容易获取的环境质量指标来进行测量；在海洋生态系统与人类利用目标之间发生冲突时，管理决策应首先考虑满足受到影响的海洋生态系统目标要求。
2.重视海洋政策[47]
海洋政策是国家为实现一定时期或一定发展阶段的海洋目标，根据国家发展总体规划和政策及国家海洋开发利用的趋势制定的海洋工作和海洋事业的行动准则。海洋政策是一切海洋活动的出发点，并贯穿在海洋活动的全过程中。例如，《欧盟2005年—2009年战略》指出，需要制定综合性海洋政策，在保护海洋环境的同时使欧盟海洋经济持续发展。2004年年底，美国海洋政策委员会向国会提交了《21世纪海洋蓝图》的海洋政策报告。2004 年，美国公布了针对《21世纪海洋蓝图》提出具体落实措施的《美国海洋行动计划》。2002年，加拿大制定了国家海洋战略，联合国秘书长赞誉其为全球海洋综合管理的典范。我国近邻日本也是一个特别重视海洋政策的国家。学术界在政府和财团的支持下，积极组织全国有关学者专家进行海洋战略和国家海洋政策的研究，逐年增加科研经费投入。2000年以来，日本出台了各类海洋政策文件，拟定了“21世纪日本海洋政策”，确定了一系列重要政策原则，如海洋生态环境保护政策等。日本宣布正式实施《海洋基本法》的当天，以首相安倍晋三为本部长（总指挥）的“海洋政策本部”（海洋政策指挥部）也宣告成立，该部具体负责策划、拟定、调查、审议、推进日本的中长期海洋政策和海洋基本计划。
3.重视海洋功能规划[48]
各国在进行海岸带管理方面都非常注重海洋功能规划。规划可以针对不同的地理情况，采取不同的措施，更能有效达到管理海岸带的目的。而且海洋功能规划可以起到减少海岸带海洋生物资源利用冲突的作用。1998年，澳大利亚政府为了实现海洋生态系统的可持续发展制定了《澳大利亚海洋政策》，为整个海区提供生态系统规划和管理的框架，并于 2000年开始实施海洋功能规划——东南部地区海洋计划。
加拿大为了缓解海岸带海洋生物资源利用冲突，要求渔业海洋部和环境部等部门采用类似于陆地功能规划的方法来规划海岸带区域使用，目前正在实施的有《绿色规划》《海洋专业网行动计划》等海岸带管理规划；美国联邦政府要求各州在海岸带区域使用前必须制定海洋功能规划和区划。美国海岸线漫长，各个州拥有不同的自然条件，因此联邦政府允许每个州因地制宜地选择自己的工作重点，如阿拉斯加州海岸带管理的重点是鱼类和野生动物，罗得岛州海岸带管理的重点是整个生态系，而新泽西州主要关注的是保护海岸和大洋水质。通过规划，可以确认某一地区的工作重点，减少海岸带海洋生物资源利用的冲突。
4.管理机构方面[49]
从对各国海岸带管理法的分析中可以看出，海岸带管理的成功需要一个权威的管理组织进行统一规划与统一调度。因此，各国都在强调统一的海洋管理机构在海岸带管理中的地位，并运用法律法规将管理机构的权利、责任、义务和机构体系等重要方面确定下来。
目前，沿海各国纷纷加强了海洋管理机构的建设，机构的级别也不断提升。美国成立了“国际海洋政策委员会”，澳大利亚成立了“国家海洋办公室”，日本在内阁府设立“综合海洋政策本部”，韩国成立了“海洋和水产部”，印度尼西亚成立了“国家海洋技术委员会”，菲律宾在国际环境保护委员会下设立了“部门间海岸带管理委员会”，负责协调跨部门、跨行业的海岸带管理事务。而作为一个联邦制国家，加拿大联邦机构与省、自治区政府机构间的协调与合作机制至关重要，这就产生了很多跨部门、跨地区的不同层次综合协调机构的建立，包括联邦政府内部、联邦政府与省、自治区政府间及地方政府间的共同委员会等。加拿大环境部长理事会就是一个典型的多方参与的部门间合作协调机构，它由联邦与省、自治区的14位环境部长组成，共同对重大环境问题进行协调和沟通。通过论坛及其他协商平台达成共识以及签署双边或多边合作协议，分享各类环境信息与研究进展，并制定共享的环境管理原则、规章与标准。除联邦政府与省、自治区政府之间的合作协调机制外，地方政府之间也设立了一些联合治理机制。例如，加拿大西海岸的大温哥华地区委员会就是一种地方政府间的海岸带管理协调组织，解决当地海岸带可持续发展协调问题是其工作的核心。通过在城市之间建立合作伙伴关系，就各项具体事务展开双边与多边对话，采取协商和投票相结合的方式达成协议，共同推动地方性海岸带管理动议的规划与实施。
5.重视科技在海岸带综合管理方面的作用
建立代表性海洋保护区网络系统是加拿大《联邦海洋保护区战略》的核心目标，也是《海洋法》和《国家海洋保育区法》实施的重要目的之一。通过建立部门间合作机制并加以制度化，合作开发与利用科学决策工具来确定和选择新的海洋保护区，共同确定海洋保护区网络建设目标与评估指标体系，建立代表加拿大三大洋海洋生态系统多样性的海洋保护区网络体系。此外，加拿大海洋保护区网络建设还与陆地保护区网络以及地区或全球海洋保护区网络密切联系，有力促进了国际化的区域海洋保护区行动计划的实施，从而推动全球代表性海洋保护区网络体系建设。在代表性海洋保护区网络体系建设领域，加拿大已成为国际翘楚，为世界海洋保护区网络建设提供了很多有益的经验和方法借鉴。[50]
与此同时，我国在海岸带综合管理方面已经有了初步的法律框架。从法律体系来看，我国海岸带综合管理法律体系已经初步建立，但是整个体系仍然不完善，存在很多问题。在众多的涉海法律法规中，大多都是陆地资源立法的简单延续，没有顾及海洋资源本身与陆地资源的差异性，难以从海洋生态系统的整体角度规范海岸带开发管理活动。我国目前海岸带管理法律法规的不足之处主要表现在以下几个方面：[51]
1.我国现行涉及海岸带管理方面的立法没有将海岸带生态系统各组成部分、各环境要素作为统一整体予以综合立法。长期以来，海岸带管理更多的是对海洋生物资源的开发与管理，因此在立法方面，我国海岸带管理立法的重点是对某些特定海洋生物资源的保护，如《渔业法》《野生动物保护法》等都是针对不同生物要素进行立法规范。
随着海岸带管理法律体系的不断庞大与完善，未来的相关立法必须符合海岸带生态系统管理中保护生态系统各组成部分的要求。我国一直沿袭着自然资源要素的分类立法，这样就使原本有相互联系的要素之间发生了纵向分离，海岸带生态系统的各组成要素难以有机统一联系起来，因此难以达到保护海岸带生态系统的目的，容易造成各单项要素指标符合标准，但整个生态系统呈现继续恶化的局面。
2.关于海岸带管理法律不足，许多涉海领域只好沿用陆地生态系统保护的法律法规。目前有关生物资源保护的单行资源法律主要包括《野生动物保护法》《森林法》等，但这些法律都不是直接保护海洋生物资源的。例如，将《自然保护区条例》适用于海洋自然保护区不能满足复杂艰巨的海洋生态环境保护管理的特殊需要，《森林法》无法适用于红树林生态系统的保护，《野生动物保护法》也难以适应海洋生物及其生态系统变化的需要等。海岸带生态系统不同于陆地生态系统，因此，海岸带生态系统的法律保护不能简单沿用陆地生态系统保护的相关法律法规。
3.海岸带管理重视污染防治，忽略对海岸带海洋生物资源的保护。综观国内外在海岸带管理方面的法律，更多关注的是关于海洋污染方面，海岸带海洋生物资源保护方面的法律法规发展相对滞后，其主要原因是各国十分重视海洋污染，特别是海洋石油污染，但对海洋生物资源的保护关注得较少。我国有关海洋生物资源利用与保护的法律规定散见于海洋环境保护、海域使用管理、渔业、环境保护等方面的单行法律法规之中，这种状况显然不利于海岸带生态系统的保护。
现行的《海洋环境保护法》是规范我国海洋环境保护工作的综合性法律，但该法的制定是为了应对因海洋污染而导致的严重的海洋环境危机。与《海洋环境保护法》相配套的条例也都侧重于防治海洋污染，对海洋生物资源的保护没有给予充分的重视。我国针对海洋污染防治方面的法律法规主要有《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《海洋倾废管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等；针对海岸带海洋生物资源进行调整的法律法规主要有《渔业法》《野生动物保护法》《水生动植物自然保护区管理办法》《水生野生动物保护实施条例》等，但是还没有对海岸带海洋生物资源进行直接规范的法律。
4.现行海岸带管理法律自身存在不足。许多法律的规定过于原则化，在实践中可操作性不强。以《海洋环境保护法》为例，该法尽管增加了“海洋环境监督管理”和“海洋生态保护”两章，但其余各章与旧法没有太大差别，有些规定模糊不清，难以适用。从实施情况看，有些法规的法律地位和约束力相对较低，也制约了管理成效。
以上分析的是我国现有海岸带管理法律法规在众多方面的不足。这些不足表面上看是由于法律条文不完善或某些特定法律的缺失造成的，但究其根本是缺乏海岸带生态系统综合、统一管理意识，对海岸带生态系统内外部的相互关系认识不足，未能正确处理人与环境的协调关系。
我国涉及海岸带管理的法律可以划分为污染防治法律和资源利用法律两大类。污染防治和资源利用本来应该是平衡发展的两个方面，但是人为地将这两个方面分割开来，使得本来可以相互促进的体系发生分离，不利于海岸带生态系统的保护。目前，我国涉及海岸带海洋生物资源保护的法律法规将自然资源要素的种类作为其立法和分类标准，这样就使本来同属于海岸带生态系统的要素之间发生了分离，相互有联系的要素分归于不同法律管理。这样的管理仅仅是对单项要素的管理，忽视了要素之间更为重要的生态系统的管理。往往会出现单项要素达标，海岸带生态系统整体状况仍旧不断恶化的状况。海岸带是一个统一的生态系统，它的生态承载力不是单纯的各种资源的简单叠加，因此要从系统的高度把握海岸带生态系统的承载力，进而调整好人类与自然环境的关系，从整体的角度对海岸带生态系统进行管理和保护。
另外，现有的相关环境与资源保护法律法规忽视了对人类关系的调整，海岸带的开发利用与保护涉及众多的社会关系和利益调整，这些关系包括空间上不同行政区域、不同行政管理部门的利益，以及时间上代际之间的各种利益平衡和协调。海岸带生态系统管理提出了新的管理方法和新的管理框架，将人类纳入海岸带生态系统，成为其组成部分之一。自然科学的发展使人们逐渐认识到在立法早期，将生态学与经济学、人类与环境作为独立部门进行研究的方法是不可取的，必须破除这样的二元论。传统海洋及相关立法的立法模式采取的是“点模式”，只寻求孤立要素的达标，不问海岸带生态系统整体的结构是否合理，造成了保护单棵树却不保护森林的奇怪现象；另外，传统立法模式的另一个弊端就是将人类活动排除在海岸带生态系统之外，对人类活动采取行政强制手段和命令方式进行末端控制，而忽视从源头上缓解矛盾、解决矛盾。
鉴于传统立法模式的缺陷，我国在未来海岸带综合管理方面需要寻找新的管理模式，克服传统“点模式”的缺陷和不足。通过以上分析可以看出，生态系统管理方式为我们提供了海岸带综合管理的新思路。