海洋功能规划之完善
（一）调整区划体系
1.调整区划分类体系，完善海洋功能区划的分类体系，统一《海洋功能区划技术导则》与《海域使用分类体系》中的分类标准和类型，使其能够更好地服务于海域使用申请审批工作。针对省级与市县级区划内容重复、层次不明的问题，建议各级区划实行不同的分类体系，市县级区划分类体系应该比省级区划分类体系更加具体详细，可以在二级类功能区的基础上再进行细化。在新一轮的区划修编工作中规定省级区划只划分一级类功能区，市县级区划划分二级类功能区。
2.调整区划分级体系针对市、县两级区划中存在的区划内容重复、层次不明的突出问题，建议因地制宜地调整海洋功能区划的层级体系，不同的地区可以结合本地区海洋资源与环境条件、开发程度和社会需求等情况，决定是否编制县级海洋功能区划，如有的县海洋资源丰富，管理能力较强，有实行区划的必要性，则可以编制县级区划。有的县海域面积较小、海洋资源不丰富，则可以将市、县两级区划合并为一级，不单独编制县级区划。[6]
新一轮省级区划修编工作，将原先的四级区划调整为三级，即国家、省、市县级，将市、县合并为一级。但本书认为，市、县级区划是否应该合并，还是应该因地制宜，不能一概而论。同时，在《海域使用管理法》中应该明确规定海洋行政主管部门审核用海项目申请时，应该以哪一级别的区划为依据。另外，在调整区划层级体系的同时，也应该对各级区划进行准确的定位，明确各级区划的目标和任务。国家级海洋功能区划是在全国范围内的海域划定功能区，确定重点海域的主导功能和开发方向，具有宏观性；省级区划既是对全国海洋功能区划的细化也是市县级区划编制的依据，可以定位为中观型区划；市县级区划则是对本行政区域内的海域进行具体详细的功能划分，具有微观性。[7]各级区划都应该根据各地区的实际情况，制定区划的目标、任务和管理要求。
（二）填补法律空白
1.增加兼容功能
某一海域通常具有多种功能，除了主导功能外还具有其他功能。这些功能有的是相互冲突的，但有的是可以相互兼容、并行不悖的，强行规定某一海域只适合干什么是不合理的。因此，本书建议在《海洋功能区划技术导则》中明确每个功能区的兼容功能或排他性的功能。首先，明确主导功能，以引导海洋开发利用的方向。其次，给出兼容功能或者排他性功能，既能满足各种用海需求，实现海洋资源的立体开发，也能减少海域使用审批的随意性，增强了海洋功能区划的可操作性。 (https://www.daowen.com)
2.明确符合性判定标准
明确功能区的兼容功能或排他性功能后，还应该建立一套用海项目与海洋功能区划的符合性判定标准。在新一轮省级区划的修编中，《省级海洋功能区划编制技术要求》也要求明确海洋功能区划的符合性。判断一项用海项目是否符合海洋功能区划的首要标准是看其是否符合海域的“功能”，且优先安排主导功能。如果海域的主导功能已经被开发，则可以安排与主导功能相兼容的功能；如果海域的主导功能没有被开发利用，则可以按照功能顺序安排其他功能，但是任何开发利用行为都不得妨碍日后主导功能的开发利用。[8]
海洋功能区划的符合性判断除了要满足功能区的基本功能或兼容功能等“功能性”要求以外，还应该综合考虑功能区的用途管制、用海方式控制、环境影响及功能区之间的相互协调等众多的因素。[9]
本书建议在《海洋功能区划技术导则》中明确各类功能区的符合性判定标准，同时在《海洋功能区划管理规定》中规定用海项目与海洋功能区符合性判定的具体程序。各级政府在区划的修编过程中，可以依据《海洋功能区划技术导则》和《海洋功能区划管理规定》的规定，并结合本地的实际情况，组织有关部门和专家经过科学的论证，建立海洋功能区划符合性判定标准，包括符合性判定原则和具体的操作步骤等，以便增强海域使用审批的科学性和客观性，保证海洋功能区划制度得到顺利的实施。另外，除了对海域实行用途管制，还应该加强用海方式的管制，在满足海域功能性要求以外，还应该明确开发方式和开发程度，限制粗放型开发利用行为，提高海洋资源的利用效率。
3.完善公众参与机制
《海域使用管理法》并没有就公众参与海洋功能区划作出任何规定，在《海洋功能区划管理规定》中明确指出在区划的编制和修改过程中建立公众参与机制，还规定区划编制完成后应该及时公示，广泛征求公众的意见。《海洋功能区划技术导则》中规定海洋功能区划的成果通过政府部门审议、专家论证、公众听证和社会公示等方式进行审核。虽有上述原则性的规定，但由于缺少具体的可操作程序，公众参与并没有得到有效的实施。我国目前海洋功能区划的参与主体主要是政府相关部门和区划方面的专家学者，社会公众尤其是长期生活在海边的当地群众很少能够参与到海洋功能区划的过程中，导致了养殖区被用海建设项目占有，养殖区的面积大范围减少等现象的出现。
一项制度最根本的保障不是制定各种强制性措施，而是公众对这种制度的深刻理解和衷心支持。[10]让公众积极参与到区划的过程中，有利于海洋功能区划制度顺利实施：（1）公众参与区划的编制能够提高区划的科学性。长期生活在沿海地区的公众对当地的情况比较了解，能为功能区的划分提供有利的信息，提高区划的科学性；（2）作为一种监督方式，公众参与机制可以有效地避免政府决策的随意性；（3）公众参与海洋功能区划中，可以使区划反映大多数人的意志，可以更好平衡各种利益关系，增加公众对区划的认同和信任，从而有利于区划的顺利实施。[11]
为了保证公众参与机制能够贯穿到海洋功能区划的全过程中，现提出以下建议：（1）在区划资料收集阶段。可以通过问卷调查、现场询问、开设专线电话等方式征求当地群众的意见；（2）在区划的编制过程中，可以选派群众代表参与其中；（3）在对区划成果进行审核时，可以采取听证、社会公示等方式争取公众的意见；（4）在区划的实施过程中，应加强群众的监督，可以设立专门的举报电话，鼓励公众对不符合区划的用海行为向有关部门举报；（5）扩大海洋功能区划成果的获得途径。通过公告、网络等公布经批准的海洋功能区划，方便用海单位、利益相关人及其他公众获得有关资料。
4.完善实施细则。实施海洋功能区划制度已是有法可依，要做到有法必依、违法必究，还需要完善相关的实施细则。[12]统一各种标准体系，提高海洋功能区划的科学性；各级政府和海洋行政主管部门应该根据本地区的实际情况制定出具体的实施细则；各行业和部门也应该尽快完善与海洋功能区划制度相配套的管理法规，如尽快制定排污口设置管理办法，与《海洋环境保护法》相衔接。通过制定配套的实施细则，提高海洋功能区划的可操作性，发挥海洋功能区划的预期作用。