海洋生物多样性方面立法

二、海洋生物多样性方面立法

1.《濒危物种法》(Endangered Species Act)[19]

美国《濒危物种法》被普遍认为是20世纪70年代美国国会通过的用以保护濒危物种及其生存环境的最重要的法律。该法在明确规定其立法宗旨、各州在保护和管理濒危物种方面的权限、国内与国际合作和与《濒危野生动植物种国际贸易公约》相关内容相协调的同时,还授予美国鱼类和野生生物署(USFWS)及美国国家海洋和大气局(NOAA)制定相关政策措施的权力,以促进《濒危物种法》能够更好地得到贯彻和实施。

《濒危物种法》及其政策措施、行动指南涉及野生动植物保护的各个环节和方面,包括濒危与受威胁物种的提议、状态评价、濒危等级确定、恢复计划的制订、物种监测、私有土地上濒危物种的保护、列入物种重要栖息地的指定、对列入物种可能造成危害的政府项目进行咨询及替代措施的制定、各个决策评价过程中相关信息的标准化、政府部门及其他机构和个人之间利益的协调等。该法甚至对其权限范围之外的候选物种的保护等方面,都有具体明确的法律条款规定、政策指导和行动指南的引导,从而确保了物种从列入到保护、恢复和执法等各个环节的完整性和执法过程中的科学性。可以说,《濒危物种法》及其相关政策措施和行动指南为美国的野生动植物保护和恢复建立了一套翔实、完整的科学体系,为相关部门和个人执行法律、参与野生动植物保护提供了明确的方法和途径。其制定上与海岸带海洋生物多样性保护密切相关的内容主要包括以下几个方面:

(1)濒危物种列入的相关政策措施及行动指南。《濒危物种法》规定,一个物种的列入需要遵循严格的法定程序,联邦机构需遵循相关法规和程序进行濒危物种列入的评定,在评定过程中要将有关提议和决定等内容发布在《联邦公报》上,告知公众并寻求获取相关物种的生物学信息,以便进一步完善对该物种所做的状态评价。该物种一旦列入濒危名录,即获得在其全部分布区域范围内的保护,禁止对其猎杀、伤害或其他形式的获取。为使濒危物种的列入更加科学、及时、合理及更加有效地对濒危名录进行管理,执法部门出台了以下政策措施和指南:在做出物种列入决定时对其保护成效进行评价的最终政策;作为列入濒危名录的候选物种识别的最终决定;根据《濒危物种法》对独特的脊椎动物种群判断识别的政府机构间政策;濒危和受威胁物种列入和恢复的优先指南;申请濒危物种列入的流程。

(2)咨询程序及相关政策。《濒危物种法》第7节适用于对美国联邦土地的管理和对可能影响到列入物种的政府活动的管理,要求所有联邦政府机构利用法律赋予他们的权力保护濒危和受威胁物种,并要求其与美国鱼类和野生生物署进行协商,以确保保护行动不危及列入名录的物种,或对其重要生境产生破坏或不利的改变。第7节的相关规定包括:《濒危物种法》咨询手册;针对联邦杀虫剂、杀菌剂、杀鼠剂使用的咨询规则的相关规定;与国家或管理计划相关项目的咨询规则。

(3)物种恢复计划及相关政策和行动指南。《濒危物种法》的最终目标是恢复和养护濒危物种及其赖以生存的生态系统,因此要求执法机构为每一个列入名录的物种制订并执行恢复计划,而且采取各种方法和程序来进行列入物种的恢复和养护。与物种保护计划相关的政策及行动指南包括:根据《濒危物种法》控制濒危名录中物种的繁殖体的政策;根据《濒危物种法》参与和执行恢复计划的政府机构间政策;濒危和受威胁物种恢复计划的编制和协调的政策及指导方针;濒危和受威胁物种列入和恢复的优先指南;最终的安全港政策;安全港和候选物种保护协议及担保。

2.《外来有害水生生物预防与控制法》(NSNPCA)和《国家入侵物种法》(NISA)[20]

美国是外来物种入侵最严重的国家之一,因此十分重视对外来物种入侵的研究和控制,在防治外来物种入侵法律制度的建设方面也走在了世界的前列。美国把立法的焦点转移到外来物种入侵上是在20世纪90年代,起因是通过压舱水侵入五大湖而给美国带来巨大经济损失的斑马贝。1990年10月29日,美国第101届国会通过了《外来有害水生生物预防与控制法》,这是第一部美国国内关于外来物种通过压舱水侵入问题的法律,在美国外来物种入侵的立法上具有深远的意义。该法旨在预防未来有害的外来水生生物的引进以及控制美国业已存在的生物非故意引进,其主要内容有五个方面:(1)预防非故意引入;(2)协调调查和信息共享;(3)发展并执行符合环境要求的控制办法;(4)把对经济和生态的冲击减到最低;(5)制定针对外来物种入侵的调查和科学研究计划。该法还规定成立水生生物有害物种特别工作组(特别工作组ANSTF),以协调各部门在采取措施控制外来水生生物通过压舱水传播的活动时产生的困难和冲突。由于美国在外来物种的管理方面涉及二十几个机构,为使它们更加有效地进行管理,在《外来有害水生生物预防与控制法》中规定成立特别工作组,其成员包括美国海岸警卫队司令、美国国家环保局局长等。

1996年10月26日,美国国会通过了《国家入侵物种法》,该法补充并再进一步巩固了《外来有害水生生物预防与控制法》的各项规定,通过对船只压舱水的管理防止外来物种在美国水域的引入和传播。与1990年的《外来有害水生生物预防与控制法》相比,把压舱水的管理范围扩大到美国的所有水域。[21]该法规定:须为民众提供关于防止有害水生生物入侵的方法及对民众进行相关知识和防范计划实施的教育,并为此提供专门拨款,使活动得以顺利开展。1999年2月,美国总统克林顿签署了第13112号法令,要求各联邦政府机构采取联合行动来防范外来物种入侵,并于当年成立了跨部门机构的联邦外来物种入侵委员会和非联邦入侵物种咨询委员会(JSAC),负责美国境内的外来物种入侵的防治。并提出在对付入侵物种问题时优先考虑以下9个领域:(1)领导与合作:建立一个透明的监督机制,制定解决部门间和其他有关入侵物种纠纷的程序。(2)防御:建立一个全面监督系统,对监督系统和其他管理措施进行修订调整,以加强对特意引入美国的物种进行实际公平的评估,确定入侵物种扩散流通的途径,采取措施切断非故意引入入侵物种的重要途径。(3)早期探测和快速反应:提高探测和确定引入的入侵物种的能力,就早期入侵快速反应并向立法部门提出建议。(4)控制与管理:一旦入侵物种长期生存下来,就要通过控制采取最有效的方法阻止其传播扩散或减轻其影响程度。(5)恢复:恢复受侵袭的生态系统中的本地物种及其居住条件。(6)国际合作:加强美国参与国际论坛制定可行性行动准则的机会;鼓励和帮助世界各国进行防治入侵物种立法的合作性政策和计划;在签订美国与他国贸易协定时要考虑到生物物种入侵问题。(7)研究:全力资助联邦入侵物种研究计划;提供现有水上和陆上控制方法目录。(8)信息管理:为水陆环境内的生物物种入侵管理提供指导信息;对美国境内出现的入侵物种进行地区界定;建立入侵物种评估和监控网络。(9)公众教育:实施一项包含各级入侵物种公众教育活动的示范性计划,加强合作开展国际教育活动力度。[22]

3.《油污责任法》(Oil Pollution Act of 1990)[23]

美国处理海洋生态环境损害案件时主要是根据其1990年颁行的《油污责任法》,该法是美国处理海洋溢油污染事故的主要依据,也是美国油污责任法律体系的基石。另外一部重要的法律依据是1972年10月18日起生效的《水质清洁化法》,以这两部法律为依据,加上各州法律,共同构成了美国的海洋油污责任法律体系。

《油污责任法》所规定的自然资源[24]损害是指对自然资源的全部损害,或者说是指造成自然资源的使用价值全部丧失时所应包含的全部损害,其中也包括对损害进行监测评估的合理费用。该法是特别针对石油污染而进行的联邦环境立法,自然资源损害价值费用主要包括:重建、恢复受损海洋生态环境、替换或者取得受损自然资源的费用;受损自然资源在恢复期间的价值减损费用;监测评估费用。总的来说包括三方面:修复措施的费用,在尚未完全复原时过渡期间的损失费用以及相关的评估研究费用。

《油污责任法》中索赔人是指依据该法提出损害赔偿的任何自然人、合伙企业公司、行业协会、国家政府机构或者州际组织。因油污损害污染事件可以提起环境公益诉讼的主体有:自然资源的托管人;油污损害导致的财政、税收或使用权费用遭受损失的政府及其机构;由自然资源损害导致的利润损失或盈利损失的权利人;动产或不动产遭受油污损害的所有人或者管理人;在损害发生后采取清除措施的任何人或者政府机构。

根据《油污责任法》的规定可以得出公民和政府间的关系是委托人与受托人的关系,公民将自然资源委托给政府及其机构进行管理,因此政府作为国家自然资源的委托管理者,有权对自然资源损害提出索赔。该法确定的自然资源托管人制度,将政府作为提出损害赔偿的主体,不仅有利于政府利用行政权力及时处理油污事故,而且有利于保障社会公众在公共资源上的公共利益。

美国是世界上最早建立环境和自然资源损害赔偿制度的国家,其规定不仅具有实用性和灵活性,而且更加经济有效。《油污责任法》对自然资源损害赔偿始终持支持的态度,而且规定详尽、明确,不但含有恢复措施的合理费用,还包括替换或者构建同样生态功能的环境或资源价值费用,以及在这个修复期间可能产生的贬值损失费用。另外,从上文所述可以看出,美国确立的环境损害公益诉讼制度所确定的索赔主体宽泛,能够对环境损害进行更全面的救济。