海洋环境信息公开立法历程

进入21世纪，海洋对人类发展的重要性不言而喻。伴随着陆地资源的日益短缺，海岸带海洋生物资源的开发和利用过程中海洋环境信息的采集、保存、公开等问题正引起越来越广泛的关注。因此，管理好海岸带生态环境，促进海洋生物资源的养护工作，解决目前存在的海洋环境信息不对称问题是当务之急。海洋环境信息是决策的基础和前提，也是制定海岸带综合管理政策、规划、计划的基础。正如美国海岸带和海洋管理专家杰拉尔德·曼贡所说：海岸带综合管理是一种计划管理，而一项实施计划的制定最困难的是获取可靠的数据和充足的信息。如果没有足够正确的信息就不能做计划，就不能进行正确的决策。因此，获取正确的信息，既是建立海岸带管理信息系统的基础，也是正确决策的先决条件。^[10]

海岸带海洋环境信息采集及公开制度是指海岸带管理机构采集海岸带的相关海洋环境信息，并及时广泛公开，保障公众的信息知情权，促进公众参与海岸带管理，方便相关利益人进行产业调整的制度。它是公众参与原则在海岸带管理法中的具体体现。

海岸带作为一个资源丰富，开发、利用潜力大，生态系统脆弱，多方利益集中的区域管理机关应当依法将海岸带的各类海洋环境信息向社会公开并及时更新，让社会各界可以随时了解最新资料，这样一方面可以帮助公众更好地监督和参与；另一方面相关利益人可以根据最新和最可靠的消息进行投资和产业调整，同时，这也是行政诱导的方式之一。

要切实落实这一制度，就要考虑到公众及相关利益者所关心的层面和角度各有不同，为了更好地提供给不同需求者合适的信息，就要求海岸带管理信息系统公开海洋信息的广泛和多角度性，同时还要考虑及时准确性和低成本性。美国学者克拉克认为，策略计划所需要的信息是那些能加速决策过程、清晰地描述现有状态和综合方式之间的权衡、确定最明确、最少含糊的目标、承担管理海岸带综合管理计划政府部门义务的信息。^[11](https://www.daowen.com)

在环境信息公开上具有里程碑意义的国际法律文件是1998年6月25日在丹麦奥胡斯签订的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（以下简称《奥胡斯公约》）。根据《奥胡斯公约》第2条第3项的规定，环境信息是指以书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式的信息。内容包括： （1）各种环境要素的状况，如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分，包括转基因有机体，以及这些要素的相互作用；（2）正在影响或可能影响以上（1）项范围内环境要素的各种因素，如物质、能源、噪声、辐射和包括行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动或措施，以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设；（3）正在或可能受环境要素状况影响或通过这些要素受以上（2）项所指因素、活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构等。

概括而言，《奥胡斯公约》将环境信息界定为如下三类：（1）环境要素状况；（2）人类（活动）对环境的影响与可能影响；（3）环境对人类的影响与可能影响。显然，相较于原先欧共体90 /313指令，《奥胡斯公约》明显扩充了“环境信息”概念的外延，全面性地包含了人类与环境在相互作用中所产生的信息，并将人类与环境在相互作用中可能造成的影响也涵盖在内。该定义极大地影响了后来的国际与国内环境保护立法。在《奥胡斯公约》的推动下，欧盟于2003年1月28日通过了《2003年公众接近环境信息指令》（Directive 2003/4/EC），对环境信息公开制度进行了全面修正（并规定，从2005年2月14日起，原1990 年90 /313指令将被新指令取代，该指令对于环境信息的界定，即建立在《奥胡斯公约》的基础上）。另外，英国在2004年制定了《环境信息条例》，取代了原有的1992年《环境信息条例》，对其环境信息公开制度进行了大幅修改，在对“环境信息”的界定上其和欧盟2003年指令保持一致。

综上，国际上对于“环境信息”的界定经历了一个从无到有、从窄到宽的发展过程。从目前世界各国立法情况看，《奥胡斯公约》对于环境信息的定义最具有代表性，应作为建构环境信息公开制度的基础。涉及本书所要讨论的问题，下一节欲从海洋环境信息不对称这一问题谈起。