我国区域海洋资源生态行政补偿立法亟待完善的几方面问题
我国区域海洋资源生态行政补偿立法虽然获得了一定的发展，但由于立法局限性，对新出现的问题无法及时做出相关规定，不能满足新形势下区域海洋资源生态行政补偿的要求，因此，区域海洋资源生态行政补偿在立法方面还处于空白状态。此外，我国现有的关于区域海洋资源生态行政补偿的立法比较散乱，还没有形成统一有序的法律体系。同时，由于区域海洋资源生态行政补偿涉及不同地区，地区之间往往在补偿标准、方式等方面存在认知偏差，在这方面立法相关内容并不完备。落实区域海洋资源生态行政补偿的相关配套制度缺乏，导致我国难以有效开展区域海洋资源生态行政补偿实践。这些都影响了区域间的协调发展，亟须相关立法给予完善。
1.我国有关区域海洋资源生态行政补偿的立法缺失
（1）缺乏《宪法》的相关规定。《宪法》只规定了保护环境与污染防治，但是却没有明确生态补偿制度，也缺乏区域协作的规定，从而使区域海洋资源生态行政补偿缺乏必要的宪法依据。另外，《宪法》虽然规定自然资源的国有属性，但是缺乏对区域生态产权的界定，由于产权不明晰，补偿主体的划分工作将可能引起区域间出于自身利益考虑相互推卸责任，不利于区域海洋资源生态行政补偿的实际开展。
（2）现有立法缺乏统一性和体系性。我国现有的关于区域海洋资源生态行政补偿的立法不仅数量少，而且较为零散，涵盖面不足，不足以形成统一的整体，对区域海洋资源生态行政补偿进行规范。
（3）上位法和下位法难以对接。我国区域海洋资源生态行政补偿的立法实际中，存在上位法做了相关规定，但是下位法没能及时予以细化和承接的现象。例如，《海洋环境保护法》《环境保护法》都对区域海洋资源生态行政补偿进行了相关规定，然而在行政法规和行政规章层面却没有对其进行对接。这就导致我国虽然在一些法律法规中做出了原则性规定，使补偿有了一定的法律依据，但是由于缺少具体的实施细则，没有对区域海洋资源生态行政补偿需要涉及的补偿标准、程序、方式等作出明确规定，因此在具体实践中区域海洋资源生态行政补偿往往面临一定困难，补偿难以落到实处。
（4）地方关于区域海洋资源生态行政补偿的立法不完善。区域海洋资源生态行政补偿的立法多集中于地方，由于缺乏专门区域海洋资源生态行政补偿立法的统一规定和指导，地方立法不足的同时也具有一定的随意性。由于不同地区的情况、特点各不相同，这些法律法规也很难因地制宜地适用。同时，地方区域海洋资源生态行政补偿的规定多以政府规章的形式出现，这就导致区域海洋资源生态行政补偿法律规范法律位阶不高，效力范围仅及于地方，无法在全国通用，因此难以协调统一，从而影响了区域海洋资源生态行政补偿的具体可操作性。
2.区域海洋资源生态行政补偿的具体法律制度不完备
（1）补偿主体和受偿主体不明晰。明确区域海洋资源生态行政补偿的补偿主体和受偿主体是区域海洋资源生态行政补偿的前提条件。区域海洋资源生态行政补偿是区域利益主体间权利义务重新分配的过程。实施区域海洋资源生态行政补偿首先就要明确各个主体的权利和责任内容。目前相关规定并没有明确界定区域海洋资源生态行政补偿主体和受偿主体，这使得区域利益相关者无法根据法律确定自己的权利义务，从而导致出现“公地悲剧”等问题。
（2）补偿标准不确定。补偿标准是我国区域补偿制度实践中的难点之一，如何协调不同区域间的利益，关键在于设定合理的补偿标准。由于我国各区域间自然条件和经济发展存在着一定差异，因此区域海洋资源生态行政补偿绝对不能采用“一刀切”的形式。如果过分追求绝对公平，就有可能造成事实上的相对不公平。
为了防止地方政府滥用行政权力，恣意制定侵害其他区域生态利益的补偿标准，国家应制定具有弹性的最低补偿标准限制。否则在有些地区，容易出现补偿过低的现象，造成补偿所带来的经济效益远远低于其本身所能产生的效益。补偿应建立在对相应的生态系统生态效益、社会效益的经济评估之上，但是，评估方法的不确定性和片面性，影响着补偿标准的确定。不同区域对相关对象的评估多从自身利益考虑，采用偏向自己的评估方法，导致评估结果出现差异，并逐渐演变为地方政府与中央政府或地方政府之间利益博弈的一种手段。只有制定科学的评估方法，并依此制定合理的补偿标准，才能在实际的区域海洋资源生态行政补偿中协调好区域之间的利益关系，促进区域共同发展。
（3）补偿方式过于单一。高效适用的补偿方式可以提高补偿的效率和效益。当前我国的区域海洋资源生态行政补偿主要以中央和政府直接给予资金或事物的补偿方式为主，这种补偿方式可称之为“输血式”补偿。由于各级政府在补偿中发挥主导作用，导致补偿方式过于刚性和单一，缺乏灵活性和多样性。政府出于行政效率的考虑，多采取“一刀切”的政策。这种补偿方式导致了超补、少补等现象的发生，同时，这种补偿方式对政府体制过于依赖，某种程度上会引起时间和经济效益的双重缺失。政府体制多体现在工程建设、项目规划上，虽然短期内会出现明显效果，但却没有建立长效的补偿机制，长此以往，有可能丧失效率，甚至出现负面影响。例如，项目期限结束，生态移民有可能迁回原居住地，补偿资金可能还没得到真正合理利用，导致地方生态经济模式无法得到根本改变。
因此，政府体制不应当是我国区域海洋资源生态行政补偿方式的全部内容，而应从多方因素考虑，针对不同区域的特点，采取最适合的补偿方式，实现生态与经济的长效、协调、可持续发展。
（4）补偿资金来源不足。补偿资金是区域海洋资源生态行政补偿的重要问题，没有补偿资金，生态行政补偿制度必然成为无本之木，补偿也就形同虚设。我国现阶段经济实力发展雄厚，区域海洋资源生态行政补偿资金相对不足，主要是因为资金来源单一，没有形成完整的生态行政补偿基金筹措机制。目前区域海洋资源生态行政补偿主要来自中央及地方各级政府的财政拨款，这就使政府负担了主要的资金责任。由于各地区经济发展不平等，贫困地区政府对补偿资金的投入往往显得捉襟见肘，长此下去，只能使相关立法和保护工作出现恶性循环。
此外，由于资金监督机制不健全，资金的流通和使用缺乏透明度，致使有些区域对补偿资金不能做到专款专用，这同样也导致了区域海洋资源生态行政补偿资金的不足。
3.区域海洋资源生态行政补偿的配套实施体制不完善
（1）补偿途径单一，市场补偿制度不成熟。生态补偿的途径有两种：一种是以政府为主导的财税转移制度，另一种是市场机制下的补偿途径。财政转移支付可以说是政府为平衡不同地区的经济发展、保障政府职能的有效行使而进行的收入再分配活动，主要分为纵向和横向的财政转移支付。当前我国区域海洋资源生态行政补偿以纵向转移为主要支付手段，横向转移支付发展缓慢。虽然以中央为主导的财政纵向转移支付是最直接的也是比较容易实施的补偿方式，同时能够节约“交易成本”，但是也存在诸多弊端。中央政府过多地承担了区域海洋资源生态行政补偿的责任，但是来自国家财政支出的补偿资金数额往往会受到当年财政预算执行情况的影响，因此有较大的随意性，资金不到位造成的资金缺口也会影响到补偿的力度和范围。我国区域海洋资源生态行政补偿的横向财政转移支付发展缓慢，在实践中没有充分发挥其应有的作用，对于中央财政支付负担过重的问题，通过横向财政转移支付可以得到有效解决，因为它利用的是地方政府的财政资金，没有增加中央财政的负担，而且资金多是从富裕地区转移到贫困地区，更有利于消除区域间发展不平等现象。
成熟的市场机制需要完善的经济制度、行政制度等予以配合，就目前我国实际情况来看，区域海洋资源生态行政补偿的市场机制尚未完整构建，政府的转移支付等“命令与控制”的措施一直是生态行政补偿的首要手段，为弥补其不足，区域之间建立生态产品和服务交易作为另一种补偿途径十分必要。现阶段内的区域间市场补偿，虽然在一定区域内适用成功，但是在区域海洋资源生态行政补偿制度中的作用，仍有待于进一步加强和完善。
（2）缺乏科学、合理的行政规划。实施区域海洋资源生态行政补偿比较成功的几个国家，在进行海洋资源生态行政补偿前，都会进行合理的、科学的行政规划。因为行政规划具有广泛的自由裁量权，这对于区域海洋资源生态行政补偿有一定的影响，如缺乏科学性的行政规划会影响行政相对人的权益。
同时，应该制定规划项目实施的相关过渡措施和补救措施。与区域海洋资源生态行政补偿连续紧密的生态保护工程通常会对所在地居民造成长期的较大影响，甚至导致生活方式的转变。为了帮助居民适应新环境，保护当事人的合法权益，也为了减轻可能由于补偿资金不足所带来的压力，应当制定一定的过渡和补救措施，保障规划的合理有效实施。
（3）缺乏区域海洋资源生态行政补偿监督机制。主要指对补偿资金的使用还没有建立统一有效的监督机制。有效监督的缺乏，引发了很多实际问题，如有些区域将补偿资金挪作他用，并未实现专款专用；此外，还存在国家投入的环境项目或给予的补偿资金中，地方政府和部门从中牟利的问题。这些问题都反映出由于缺乏监督，区域海洋资源生态行政补偿的实际补偿资金难以落实，区域海洋资源生态行政补偿在这些地区的实施并不理想。对此，应尽快建立补偿资金监管体制，保障补偿资金的顺利流通和适用。
4.缺乏区域海洋资源生态行政补偿统一的管理体制和责任机制
（1）缺乏统一的管理协调机制。在区域海洋资源生态行政补偿中，纠纷的发生往往是因为缺乏统一的管理和协调体制，目前我国远没有形成规范的区域海洋资源生态行政补偿管理体系。现行的区域海洋资源生态行政补偿管理体制更是缺乏一定的统一性和协调性。政府作为一个特殊的行政主体，承担维护公共利益的责任，但实际上，作为区域利益的代表，政府更倾向于从本区域内的利益出发，以期最大限度地促进该区域内经济文化等事业的发展。因此，容易引发中央政府和地方政府，各地方政府之间产生利益矛盾，而矛盾主体在解决该问题时，都倾向于选择最有利于自身的方案，很少基于对方角度予以综合考量，这样在谈判时双方就容易僵持不下，形成拉锯战，不利于海洋环境保护和补偿的有效实施。具体来说：
①在跨省级区域海洋资源生态行政补偿协调管理中，由于没有明确法律规定，缺乏法律依据，从而导致中央政府没有在省级区域海洋资源生态行政补偿纠纷中发挥协调作用。另外，区域海洋资源生态行政补偿立法对省内跨区域海洋资源生态行政补偿管理规定存在缺陷，目前这些区域内主要是按照行政级别从上到下的纵向管理体制，上级政府几乎均会参与到区域海洋资源生态行政补偿中，这种强制性的行政管理也会导致不同行政区域间的横向管理和协商缺乏机制保障。
②协商谈判作为解决跨区域环境问题的一种有效方式，区域海洋资源生态行政补偿的相关法律规定却没有对协商的程序、权限等做出明确规定，这些问题的解决，也需要区域海洋资源生态行政补偿的统一管理。区域海洋资源生态行政补偿并不是常规的环境保护手段，而是直接涉及不同区域间的环境和经济利益，影响重大。而且目前相关的政策多依附于部门政策和国家政策之中，涉及多部门利益，需要建立协调机制予以综合协调。此外，还有一些区域海洋资源生态行政补偿问题需要在上级部门的主持下搭建平等的协商平台。
③《环境保护法》也明确要求对跨行政区域内的重点区域、流域间环境问题应建立联合机制予以统一协调和管理。因此，应加快完善区域海洋资源生态行政补偿协调机制，充分发挥中央政府在省级区域海洋资源生态行政补偿中的指导作用，弱化上级政府的强制性行政管理，加强地方政府区域海洋资源生态行政补偿的协商机制，组建中立科学的管理机构组织协调，建立完善统一协调的行政管理体制。
（2）缺乏明确的责任机制。区域间难以形成承担责任的有效机制，区域海洋资源生态行政补偿得以有效实施，需要实施补偿的区域明确并承担起自己的责任。但我国区域制度的现状，导致一些区域政府不愿意承担或推脱责任。在相同级别的区域政府之间，发展差异、对资源和发展机会竞争的存在决定了它们之间利益关系的排他性和竞争性，各区域政府更倾向于本区域内的利益，而忽视对其他区域的环境负外部性。但是同时，一个地方政府的地理边界是明确的，地方经济的发展和财政建设必然局限在这个明显的行政边界之内，由于海洋生态环境具有全局性和公共物品属性，当某一区域向其他区域提供生态服务时，接受服务的区域是否应该给予一定补偿，如流域间的区域海洋资源生态行政补偿，一般需要承担补偿责任的下游区域实施补偿的积极性不高，上游政府往往责任有限且补偿能力不足，由上级政府主导的补偿容易造成区域责任和义务的回避。由于区域海洋资源生态行政补偿属于内部环境保护行政行为，这就要求必须明确区域海洋资源生态行政补偿的行政责任机制，明确分配补偿主体间的权力义务，当补偿主体不履行或不完全履行应尽的补偿义务时，就应承担具体的行政责任，从而保障区域海洋资源生态行政补偿的有效实施。