三、立法技术问题
法治现代化既是相关法律理念和法律制度的现代化，也是立法技术的现代化。在立法、执法、司法等法治环节中，立法可谓首要环节。立法质量将直接影响到法治目标的实现与否。探讨我国海岸带综合管理立法问题，在制度层面必须着重考虑的就是立法技术问题。应该说，当前我国在海洋行政、海洋管理和海洋法治中存在的种种问题，实际上无不与前文所述的我国实际上是松散式管理模式，有待先从地方性海岸带综合管理立法中着手，实现半集中管理模式之后再推进集中管理模式的发展有关。也就是说，我国在论及海岸带综合管理立法这个问题时，必须着力提高我国地方性海岸带综合管理法规的立法技术，从而使我国地方海洋立法科学化，实现海洋法治。因此，本书对我国当前地方性海岸带综合管理立法在立法技术方面的现状和存在的问题进行分析，并提出了相应解决对策。
1.地方性海岸带综合管理立法及其立法技术
地方性海岸带综合管理立法是指有立法权的地方国家机关，依照宪法和法律的规定或者授权，根据本地区的政治、经济和文化生活的特点，制定、修改和废止在本地区海岸带区域内适用的海洋或涉海地方性法规和规章的活动。地方性海岸带综合管理立法作为各国海洋法律体系的重要部分，正日益受到广泛关注和重视，其对各国经济发展的核心地带——海岸带区域的整体发展正发挥着越来越重要的规范、调整和保障作用。
我国海洋、地理、自然及气候条件决定了我国海岸带综合管理立法必须重视地方性立法，充分发挥地方性立法在国家法治建设中的地位和作用。可以说，中国地方性海岸带综合管理立法在客观上主要起源于不同海域的自然环境的较大差异和经济、社会发展的不平衡，以及国家环境立法的不足。在主观上主要基于国家对立法权的划分和追求经济、社会和环境协调发展，并在公正平等的前提下保护具有地缘特征的自然环境的需求。地方性海岸带综合管理立法是我国法律体系的重要组成部分，它对发挥地方的积极性和主动性，健全完善社会主义市场经济体系，坚持以人为本，促进和保障地方各项海洋事业全面、协调、可持续发展发挥了重要作用。
立法技术是现代立法学的重要内容。我国法学界普遍认为立法技术有广义和狭义两种理解，从广义上说，和立法技术有关的一切规则都属于立法技术的范围；从狭义上说，立法技术是关于法律的内部结构和外部结构的形式、法律的修改和废止的方法、法律的文体、法律系统化的方法等方面的规则。对法律概念的理解不能脱离社会实践，要和我国法治建设相结合来把握其基本内涵。本书使用立法技术这一概念，用以研究我国地方性海岸带综合管理立法，研究为保障我国地方性海岸带综合管理立法的科学与完善，所应遵循的各项原则、方法与技巧。本书认为，立法技术就是在法律的立改废过程中所应遵循的为保障所立之法科学、严谨和完善所遵循的原则、规则、方法和技巧的总体。这是对立法技术从广义上的理解，应特别注意以下三个方面：一是对立法技术仅作狭义理解是不合适的，对立法技术的理解不能仅仅停留在法律规范的构建、法律语言和文字结构的编排——这种狭义的“方法”或“手段”认识上。如果仅仅理解成一种方法、一种技术手段，也就使立法技术沦为一种泛泛而言的“文字技术”，从而使其失去了特定的立法学上的法律意义。二是立法技术无论是从理论还是实践上来看，都涵盖了从立法预测、立法决策、草案制定、法案通过一直到法的完善、法的监督的整个立法运行过程，是从动态与静态相结合的角度对立法过程的考查和研究，这也正是其特定法学价值之所在。三是立法技术的提高与完善是保障、服务和从属于法的质量与价值的，其对保障立法的民主、科学和完善均具有重要意义，是实现现代法治“良法之治”的基本内涵。
2.我国地方性海岸带综合管理立法技术分析
《联合国海洋法》生效以来，我国在逐步完善国家层面海洋法规的基础上，也完成了地方性海岸带综合管理立法从无到有、由少到多的发展过程，地方性海岸带综合管理立法已成为当前海岸带区域地方立法的重要内容。据不完全统计，沿海省市地方性海岸带综合管理立法和涉海法规立法范围涉及海洋环境保护、海洋生物多样性保护、海洋自然保护区建设、海域使用、海洋工程、海岸工程、海洋渔业管理、海洋经济、滨海旅游、海岛、渔港渔船、辅助渔船、休闲渔船等涉及海洋开发、利用、养护和管理等各个方面，如广东省人大及其常务委员会近年就先后制定了《广东省近岸海域环境功能区划》《广东省海域使用管理条例》《广东省海域使用金征收使用管理暂行办法》《广东省港口管理条例》《广东省海洋与渔业基本建设项目管理试行办法》等一批地方性海岸带综合管理立法。
从立法技术的角度来看，首先应该肯定，我国地方性海岸带综合管理立法在与上位法国家级法规的保持一致、形成地方海洋法规体系、构建海洋养护、管理、开发和利用法律规范、地方性海岸带综合管理立法的特色化与地方化等方面都取得了较好的成绩。这也是当前地方性海岸带综合管理立法发挥其应有的规范、保障和促进作用的基础。但同时，当前地方性海岸带综合管理立法在立法技术上还存在以下几方面问题：
（1）在与相应上位法即国家海洋法规关系的处理上，各地海岸带综合管理立法存在处理混乱、不统一的问题。例如，各地制定的实施性海岸带综合管理法规的立法目的和原则，是否需要重复上位法？从法理上讲，地方实施性海岸带综合管理法规除所依据的法律、行政法规的立法目的和原则外，不应再有其他的目的和原则。地方实施性立法应当严格按照其所依据的国家法律法规的立法目的和原则，对具体条文进行补充和细化。但有些地方的实施性海岸带综合管理法规对所依据的法律、行政法规的立法目的和原则任意增删，这就违背了社会主义法制相统一的原则。例如，《海洋环境保护法》第1条规定：“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”而福建、浙江等省的《海洋环境保护条例》第1条规定基本都是：“为保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》等其他有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”普遍对上位法做了变动和增加，并且这种现象在海域使用管理法、保护区法等法规中普遍存在。
（2）各地海岸带综合管理法规在形式、名称和调整范围上存在混乱、不一致的问题。法的质量问题同法的形式、名称和调整范围有明显的关联。如果一国不同级别、不同层次的立法主体所采取的法的形式、法的名称没有区别，它们制定的法在调整范围方面没有清晰的界限，则该国法的形式体系和法的部门体系即法的体系便是紊乱的。虽然我国《立法法》对地方法规的形式、名称并未作出全面明确而具体的规定，但地方法规在法的形式、名称使用上必须清晰而明确，这是法律所具有的规范性、权威性和严肃性的必然要求。但在实践中，各地海岸带综合管理法规在名称使用上表现得相当混乱。例如，宁波市人大常委会制定了《宁波市无居民海岛管理条例》，而厦门市人大常委会则制定的是《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》。在立法体系和调整范围上各地也表现得相当不一致，如在渔港渔船管理法规上，广东省制定了《广东省渔业辅助船管理暂行办法》《广东省港口管理条例》；辽宁省制定了《辽宁省渔船管理条例》《辽宁省渔港管理条例》；而浙江省制定的是《浙江省渔船渔港管理条例》。地方性海岸带综合管理法规在形式、名称和调整范围上的混乱与不一致，是与我国海洋法治建设的要求不相符的。
（3）某些地方性海岸带综合管理法规的内容存在体系、法规结构不完整的问题。法是由若干部分构成的统一整体，立法质量是与法的结构的完善程度分不开的。地方性海岸带综合管理法规作为我国法律体系的组成部分，应当具备一般法律所应有的主要内容：立法目的、依据、权利、义务、法律责任和附则等内容。法律责任的设定，应当与相应的行为规范相对应，如地方性海岸带综合管理法规作为技术性、专业性很强的法规，附则是不应该少的，作为法律的重要组成部分，附则对保障法的实施具有重要意义和作用。法规附则应该包括：名词术语的定义、适用范围的参照、补充规定等，并放在最后部分。而目前各地海岸带综合管理法规中普遍缺少 “附则”部分，未能充分发挥“附则”所应有的法律意义和作用。
3.提高地方性海岸带综合管理法规立法技术的对策研究
为保证地方性海岸带综合管理立法的科学性、合法性和协调性，提高立法质量，形成完整、规范、协调的法规体系和宽严适度的法律责任。本书认为从立法技术的角度，在地方性海岸带综合管理立法方面应着重解决好如下几方面问题，以克服和避免当前在立法技术上存在的问题：
（1）加强地方政府和学界对地方性海岸带综合管理立法技术的理论研究。造成地方性海岸带综合管理立法中存在诸多问题和混乱的根本原因就是法学理论界对地方性海岸带综合管理立法的理论，尤其是立法技术理论研究的严重缺失。在理论界，无论是从国际海洋法还是从国内海洋法的角度来看，海洋法律体系都基本被分为三个层次：国际海洋法一般分为国际海洋法、区域海洋法和国家海洋法三个层次；国内海洋法同样也可以分为国家海洋法、区域性海洋法规和地方性海洋法规三个组成部分。如何正确理解和把握这三个层次法律之间的联系与区别、各个层次海洋立法所应遵循的立法原则和宗旨的处理、各个层次海洋立法体系和调整范围的划分、各自的具体法规的调整对象及适用范围的明确等，这些问题在地方政府和学界进行地方性海岸带综合管理立法时都应该深入理解和把握，避免地方性海岸带综合管理立法出现缺乏全局性、相互重叠，甚至是相互矛盾冲突的现象。大力加强海洋法（海岸带综合管理立法）基本理论研究，探讨地方性海岸带综合管理立法在立法技术方面所涉及的各种理论问题，无疑将对我们制定海洋“良法”，实现海洋法治，构建和谐海洋提供极大助益。
（2）形成地方性海岸带综合管理立法机制，提升法规质量是地方性立法的生命。如何真正做到民主和科学立法，确保制定的法规“法理正确、法意明确、法条准确”，能够经得起实践的检验，是地方性海岸带综合管理立法工件的重中之重。在当前行政体制之下，海洋事务分散到海洋、环保、渔政、海关、公安边防、海军等多个部门，地方性海岸带综合管理立法工作不可能也不应该由某一部门单独完成，而应该形成一个在政府法制部门或地方人大之下的专门的海岸带综合管理立法工作组或委员会，形成一个由各涉海地方职能部门参与的地方性海岸带综合管理立法机制，以行使国家赋予的地方性海洋立法权。同时，在地方性海岸带综合管理立法中要注意形成较为完善的一系列立法制度，如公开征集立法建议制度、法规草案公布制度、立法听证制度、立法评估制度、专家学者参与制度、多元立法制度等，以提高立法工作的科学化、规范化和专业化水平。
（3）形成完整科学的地方性海岸带综合管理立法预测和立法规划。在立法准备阶段，必须首先了解当地社会经济发展对法律的客观需要以及立法的可行性等方面的情况，也就是立法预测。立法规划又称立法计划，是指各级立法机关对经过预测的立法项目进行通盘考虑、总体设计，对今后一段时间内立法任务的安排。为了建立完善的地方性海岸带综合管理法规体系，科学的立法预测以及由此形成的整体性的海岸带综合管理立法规划是我们保障各个层次海岸带综合管理立法科学性、严肃性的重要因素，也是地方性海岸带综合管理立法工作的首要环节。目前，各地在立法预测与立法规划方面，还缺乏整体的通盘考虑和安排，立法的应急性和随意性都比较强。因此，本书建议从以下两方面补充这方面工作：①组织有关学者、专家和相关行政部门开展地方性海岸带综合管理立法的调查研究，研究本地海洋经济和社会发展需要，为形成科学系统化的立法规划提供条件和基础；②形成科学合理的立法规划。地方性海岸带综合管理立法规划的主要内容就是提出在一定时期内，海岸带综合管理立法工作的目标、方向、任务、具体立法项目和进度安排及完成立法规划的措施和保障等。通过立法规划可以对地方性海岸带综合管理立法工作进行整体部署和安排，避免其立法活动的盲目和无序。当然，各级海岸带综合管理立法规划的形成，必须在国家整体立法政策的指导下进行，使其不违背国家立法政策的精神、原则和要求，并与当地海洋经济发展形势和海洋资源生态环境发展紧密结合。
（4）加强前期立法调研工作。我国地方性海岸带综合管理立法的前期立法调研工作并不细致，不仅是缺乏深入系统的前期理论准备，在前期的立法调查研究、与相关部门的沟通协调和后期的法规起草等工作中都普遍存在多方面的问题。本书认为，前期调研工作主要包括四个方面：①地方海洋立法往往涉及多部上位法和相关法规，因此弄清哪些政策法规与本法规有关，特别是存在哪些抵触，再加以全面搜集整理以便后期予以协调衔接显得尤为重要；②详细了解当地经济社会发展的实际，明确地方海洋立法所要针对和解决的主要问题，从而提高立法的针对性和可操作性；③要研究和总结国内外各部门各地区已有的地方性海岸带综合管理立法经验，从正反两方面借鉴相关的法规制度、标准和措施，进行系统的比较研究，以提供有说服力的理论和经验；④由于我国当前地方性海岸带综合管理工作涉及部门众多，做好与相关部门在立法前的沟通协调也非常重要。以上都是前期立法调研应当进行的，但在当前被普遍忽视的重要内容。
（5）强化地方性海岸带综合管理立法起草工作。法案起草是海岸带综合管理立法过程中必经的最重要环节，它对立法质量起着决定性作用，海岸带综合管理立法的所有技术性工作都是围绕法案的起草而展开的。当前我国地方性海岸带综合管理立法过程中对立法的起草普遍重视不够，多是由行政主管部门或是执法部门自行组织起草并提出相关议案，由各地人大起草的法案数量比较少。这方面的问题相对来讲是比较容易解决和避免的。为此本书认为在法案起草方面应从以下四个方面改进和完善：①要在明确立法目的、指导思想和充分深入调查研究的基础上，设计法案的整体框架和结构，拟定法案提纲，从整体上设计法案的规范、结构和逻辑，并明确重点问题所在。同时，对专业性、技术性问题进行研究，形成技术性解决方案；②在明确需要采取的法律制度和措施的前提下，形成法案雏形；③改进法规的起草机制。实现立法科学化、民主化，必须改变单一起草模式，拓宽法规草案的起草渠道，向多主体、多渠道转变，建立开放的、多元的法规起草制度。如果涉及几个部门职责的法规，应由政府法制部门或人大牵头，由有关政府部门参加，成立专门的起草班子进行起草；对一些理论性、专业性强的法规可以委托专家学者和科研机构进行起草；④起草过程中要有明确的分工、进度和步骤，从而拿出一份符合立法意图的高质量的法规草案。
（6）提高地方性海岸带综合管理立法的公众参与，尤其是专家参与的程度。在立法的开放度和公众参与方面，我国与发达国家之间还存在一定差距。要提高我国地方性海岸带综合管理立法的开放度，本书认为主要从以下三方面来实施：①向公众开放，提高公众在立法中的参与程度。公众参与可以通过预期参与（如参与开发建设项目的可行性论证）、过程参与（召开定期的信息发布会以保证公众知情权的实现）、末端参与（“三同时”和限期治理项目验收时的公众参与）来进行。②保证专家参与立法。专家参与立法已成为当前世界各国立法的普遍做法。专家参与立法最大的好处是其法学理论功底扎实，执业经验丰富，熟悉国家法律法规、规章、司法解释等法律体系，熟悉社会矛盾的法律关系，对立法缺陷具有更强的洞察力。同时，他们接触面广，与行业部门没有错综复杂的纠葛，起草的法规稿、提出的法规草案修改意见，具有全局意识，能够兼顾各方利益，法律法规的公平公正能得到较好的保证。③如上文所述，海岸带海洋生物资源中一项重要的资源就是渔业资源，因其自身游动性等特点，很难将其局限于特定国家的海岸带区域内进行定点保护，所以履行《联合国海洋法公约》等相关国际条约对缔约国的要求和国际义务，加强海洋环境保护国际合作，积极参加区域性海洋行动计划，调整完善现行海洋环境法律体系，将为我国地方性海岸带综合管理立法工作带来很大助益。