海洋生态损害索赔之完善
（一）明确具体的行政机关索赔主体
行政机关是海洋生态损害索赔诉讼中的索赔主体。但这些机关在诉讼中是以财产管理者和监督者的身份参与诉讼，向污染责任人提出赔偿诉求的民事法律主体，而不是行使强制执行力的行政机关。因此在诉讼过程中与被告处于平等的民事主体地位，平等地享有权利承担义务。立法有必要对作为索赔主体的行政机关进一步明确与细化分工，防止各个机关相互推诿或监管起诉权内容重叠，无法形成有序的诉讼秩序，最后损害国家和社会共有的海洋生态利益。因此，本书认为，海洋生态损害的索赔主体应该从以下几个方面来确定：
1.依部门职能划分来确定
不同国家行政管理部门在代表国家行使索赔权时其原告主体的确定应以各不同部门的职能划分为基础，以《海洋环境保护法》为指导，结合《渔业法》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《海洋倾废管理条例》等法律法规对各管理部门在海洋环境监管权方面的职能分配来确定具体由哪一个部门来担当海洋生态损害索赔案的原告代表国家进行诉讼。[34]进一步讲，原告的快速确定是索赔诉讼关键且重要的第一步。
2.级别问题
这一问题取决于损害范围的影响区域有多大，如果只限于地方性损害，建议由相关地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门来行使；如果损害范围涉及两个或两个以上的地方政府，建议由省级部门来行使；如果损害范围涉及两个省，建议由国家相关部门来行使。此外，还应考虑损害数额的大小和是否具有涉外性，一般情况下，损害数额的大小与行政机关的级别成正比例关系，在具有涉外性因素时，建议选择较高级别的行政机关予以索赔。
3.损害后果的重叠问题
如果海洋生态损害后果涉及多方面，建议摒弃分开索赔的做法，由行政部门内部联合协调，进行统一索赔，这样才能更好维护行政机关的权威，保证索赔范围不出现重叠或遗漏，有利于司法审判的顺利进行。由于我国海域辽阔，建立由中央到地方的分级海洋生态损害索赔制度更加符合我国的特殊国情。海洋生态损害的索赔权不仅是一种权力更是一种职责，应严格依照法律规定来行使，否则应承担相应的法律后果。行政机关在生态损害索赔实践中，大多数情况下都是通过与责任人谈判达成和解协议而了结的。我国行政机关的索赔主体地位可以借鉴美国《油污法》有关托管人的规定：并不禁止托管人就索赔与责任人达成任何协议。因此，为了能尽快解决索赔纠纷，并迅速采取恢复受损环境的措施，建议我国在相关立法中赋予提出索赔的行政机关与责任人进行和解的权利，但是应以整个赔偿过程公开化、透明化，避免有关部门滥用职权损害国家利益和社会公共利益为前提。索赔主体是否提起诉讼，放弃部分或全部权利，与责任人达成和解，应该经上级部门的批准。增加一层约束，更能规范权力的行使。
因此，在我国海洋生态损害国家索赔主体的确定上，本书认为，各行政主管部门的最高行政机关——国务院生态环境部、自然资源部、国家渔业局、国家海事局等部门作为主要综合协调、监督管理部门，地方人民政府有关部门行使本行政区域内的具体海洋环境监督管理权，这样不仅增加了证据的真实性、客观性、严肃性和可信度，而且符合统一领导、分工负责、办事高效的行政原则。本书采纳学者黄宗斌的观点，对各机关具体负责索赔案件的类型区分如下[35]：
1.地方人民政府环保行政主管部门有关海洋生态损害案件索赔主体的确定
根据《海洋环境保护法》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，地方人民政府环保行政主管部门对其管辖区内的下列海洋生态损害案件行使索赔权：
（1）陆源污染物和海岸工程建设项目所引起的海洋环境污染损害防治工作由国家环境保护行政部门负责监督管理（《海洋环境保护法》第5条第1款）。
（2）各行政区域内陆源污染物所引起的海洋生态损害案件由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门负责索赔 （《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第4条第2款）。 根据该规定，国务院环境保护行政主管部门主管的是全国陆源污染物的防治工作，而具体各行政区域内的陆源污染物污染损害工作则由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门负责索赔。
（3）港区水域外岸边拆船作业所引起的海洋生态损害案件由县级以上人民政府环境保护部门负责索赔（《防止拆船污染环境管理条例》第4条第1款）。
（4）海岸工程建设项目所引起的海洋生态损害案件由县级以上地方人民政府环境保护部门负责索赔（《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第5条第2款）。包括：损害海岸带生态保护系统案件 （《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第20条）；围海造地破坏水产资源案件（《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第7条第3款）；污染、破坏重点保护野生动植物生存环境，建闸、筑坝影响渔业资源案件（《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第21条）；损害污染环境、破坏景观、损害环境质量案件（《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第10条）；毁坏红树林和珊瑚礁生态系统案件（《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第23条）。
2.地方人民政府海洋行政主管部门有关海洋生态损害案件索赔主体的确定
根据《海洋环境保护法》《海洋自然保护区管理办法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》，地方人民政府海洋行政主管部门作为海洋环境的监督管理机关，主要负责其管辖区内的下列海洋生态损害案件的索赔：
（1）海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物所引起的海洋环境污染损害防治工作由国家海洋行政主管部门负责监督管理（《海洋环境保护法》第5 条第2款）。
（2）海洋工程建设项目的海洋生态损害案件由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门负责索赔（《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第4条）。根据该条规定，国家海洋主管部门负责的主要是全国海洋工程建设项目环境保护的监督管理工作，具体各行政区域及毗邻海域的海洋工程建设项目的环境保护工作则由沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责索赔。
（3）海洋自然保护区内违反有关规定的行为所造成的海洋生态损害案件由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门负责索赔（《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第40条）。根据该条规定，海洋工程建设项目所造成的海洋生态损害包括对海洋自然保护区的损害。因此，海洋工程建设项目在海洋自然保护区内违反有关规定的行为所造成的海洋生态损害也应由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门负责索赔。
（4）破坏海洋自然保护区的各种案件由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门负责索赔（《海洋自然保护区管理办法》第15条）。
3.海事行政主管部门有关海洋生态损害案件索赔主体确定
根据《海洋环境保护法》《防止拆船污染环境管理条例》等有关法律规定，海事行政主管部门主要对其管辖区域内以下海洋生态损害案件提出索赔：
（1）非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶的海洋环境污染损害防治案件由国家海事行政主管部门和渔业行政主管部门共同负责（《海洋环境保护法》第5条第3款）。
（2）海事行政主管部门对所辖区域内水上拆船和所辖区域外岸边拆船作业的污染防治案件具有监督管理权（《防止拆船污染环境管理条例》第4条第2款）。
4.县级以上地方人民政府渔业行政主管部门有关海洋生态损害案件索赔主体确定
根据《海洋环境保护法》《渔业法》《防止拆船污染环境管理条例》《野生动物保护法》等有关法律规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门在其管辖区域内负责对以下海洋生态损害案件提出索赔：
（1）渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶的海洋环境污染防治案件由国家渔业行政主管部门负责监督管理（《海洋环境保护法》第5条第4款）。
（2）国家渔业行政主管部门主要负责管理、协调全国范围内渔业工作，具体各行政区、各重要水域、渔港等渔业作业的监督管理工作由县级以上人民政府渔业行政主管部门负责（《渔业法》第6条第1款）。
（3）引进海洋动植物物种对海洋生态系统所造成的危害案件由县级以上人民政府渔业行政主管部门负责索赔（《海洋环境保护法》第25条）。
（4）破坏渔业资源的行为（包括炸鱼、毒鱼、电鱼等案件）所造成的损害案件由县级以上人民政府渔业行政主管部门负责（《渔业法》第30条、第31 条、第35条）。
5.军队环保部门有关海洋生态损害案件索赔主体确定
根据《海洋环境保护法》第5条第5款、《防止拆船污染环境管理条例》第4条第4款等相关法律的规定，军队环保部门主要负责对辖区内的军事船舶污染及军港水域拆船所引起的海洋生态损害提起索赔。(https://www.daowen.com)
6.海洋生态损害案件索赔主体确定的特殊情况
除上文根据法律规定可以明确判断索赔主体的海洋生态损害类型外，还存在着其他特殊情况，包括海洋行政主管部门综合管理的情形及吸收渔业行政主管部门共同负责的情形。
（1）特殊情况之一——海洋行政主管部门综合管理的情形
根据海洋生态损害案件类型化的分析过程可知，我国现有的法律所规定的海洋生态损害仅局限于特定海洋资源损害和特殊海洋生态系统损害，相对于保护海洋环境的需要，我国法律所规定的海洋生态损害范围还存在一定的空白。而且，即使是对特定海洋资源损害和特殊海洋生态系统损害的救济也不尽完善。在目前我国海洋环境保护法律体系未能穷尽并预测一切海洋生态损害类型的情况下，借助兜底条款的立法技术，以概括性、原则性的规定，将法律法规没有规定主管机关的海洋生态损害案件索赔权赋予特定的行政主管部门，能够有效填补海洋生态损害索赔主体的空白，从而将我国海洋生态损害索赔的范围最大化。国家海洋行政主管部门是海洋环境的综合监管机构，因此对法律法规还没有规定主管机关的海洋生态损害案件，应当由海洋行政主管部门负责。
此外，实践中关于非军事船舶污染损害案件中，海洋行政主管部门与海事行政主管部门由谁作为索赔主体常常发生争议。根据海事行政主管部门负责的海洋生态损害案件类型包括所辖水域内非军事船舶污染损害案件和所辖水域外非军事船舶、非渔业船舶污染损害案件的分类结果来看，海事行政主管部门应当对非军事船舶污染损害案件进行索赔。但是国务院办公厅《关于印发交通部直属海事机构设置方案的通知》将海事部门的职责描述为“负责辖区内水上安全管理、海上航标管理、水上安全通信管理、防止船舶污染及其他有关管理工作；按照授权，管理船舶和海上设施检验、港口航道测绘工作；负责船舶登记、船舶法定配备的操作性手册与文书审批、船舶所有人安全管理体系审核与监督和船员培训、考试发证、船员证件管理工作；负责辖区内水上搜寻救助、污染事故应急处理和重大水上交通事故的调查、处理工作”。由此可见，海事部门的职权以监控海上载运工具和海上航行设施，实现交通安全为主，其他主要管辖区域是港口、航道和锚地，虽然其有管理船舶污染事故的职能，但主要在于惩治污染肇事船舶及进行污染发生后的清污与采取防止进一步损害的措施。由此可推断非军事船舶在海事机关所管辖港区内（这里的港区指港口，并扩大至由海事部门管理的锚地、航道）污染海洋环境造成的损害（即使污染扩散至水域外）应由海事部门作为原告。而所辖港区外的非军事船舶损害只要不是在渔政部门管辖的渔港或军事部门管辖的军港水域则应由海洋行政部门进行索赔。因此对海事行政主管部门索赔的“所辖水域外非军队船舶、非渔业船舶污染造成的海洋生态损害”，应理解为非军事船舶在海事机关所管辖港区内（包括港口、锚地、航道）污染海洋环境并扩散至水域外所造成的海洋生态损害；除上述海事行政主管部门索赔的管辖区域内非军事船舶污染外溢至管辖区域外所造成的海洋生态损害之外的其他海事行政主管部门辖区外非军事船舶污染的海洋生态损害案件均应由海洋行政主管部门负责索赔。
（2）特殊情况之二——吸收渔业行政主管部门共同负责的情形
如上文所述，在各部门具体负责案件类型区分结果中，渔业行政主管部门索赔的海洋生态损害案件类型与其他主管部门之间存在交叉重叠之处，其具体案件索赔主体区分如下：
渔业行政主管部门的海洋渔业管理，有别于渔业生产管理，它是以调整渔业生产活动中所发生的各种经济关系，维护国家及渔业生产者的合法权益，维护良好的生产秩序，保护、增殖、开发并合理利用渔业资源，提高渔业的经济效益、社会效益和生态效益，以促进和服务于生产为目的，由国家对渔业所实施的行政监督管理。[36]渔政管理机构对内维护渔场生产秩序，繁殖、保护水产资源，对外维护中国的渔业权益。根据渔业局的主要职责可知，国家渔业行政机关还承担保护渔业资源及水生野生动植物资源的工作，《海洋环境保护法》第5条第3款同时规定了“船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理”。 因此，即使是渔港水域外非军事船舶污染所引起渔业资源损害，不论是否属于渔业船舶污染所引起，国家渔业行政机关都有索赔权。
除船舶污染造成的渔业资源损害应吸收渔业行政主管部门参与索赔外，其他类型的侵权行为导致的渔业资源损害及水生野生动植物损害也应吸收渔业行政主管部门参与索赔，如 《渔业法》中规定的擅自引进海洋动植物物种，对海洋生态系统造成危害的；在鱼、虾、蟹类的洄游通道建闸筑坝不建设过鱼设施或者采取其他补救措施对水产资源造成严重影响的；捕杀、伤害国家重点保护的水生野生动物等海洋生态破坏类型。
有关国家机关海洋生态损害索赔权限不明，容易导致不同部门之间对于具有部门利益的海洋生态损害案件互相争夺索赔权，而对于不具有部门利益的海洋生态损害案件则互相推诿、置之不理，不利于及时、有效对海洋生态损害进行索赔，影响了中国海洋环境的保护和改善。以法律为依据，将中国现有海洋环境保护法律框架下能够得到法律支持的海洋生态损害类型化，并结合海洋行政主管部门的职能分工，将各部门负责索赔的海洋生态损害类型予以确定，能够有效解决中国海洋生态损害索赔过程中所遭遇的索赔主体混乱、分工不明的现象。这样不仅明确了有关国家机关的海洋生态损害索赔权限，而且保证了有关海洋行政主管部门或其他依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出海洋生态损害索赔顺利进行。同时，有利于对互相推诿、置之不理等怠于行使职权的相关部门的责任追究，促使有关国家机关积极行使海洋生态损害索赔权，对于督促海洋生态损害案件事故责任人积极预防和治理海洋生态损害、保障中国海洋生态环境的可持续发展、推动中国海洋经济的跨越发展都具有积极意义。
（二）完善赔偿范围
赔偿范围的完善应坚持恢复原状和全部赔偿的原则。恢复原状原则是损害赔偿的优先适用原则，在可以恢复原状的情况下，法律不主张适用损害赔偿。只要海洋生态损害在性质上是能够恢复的，那么应首先考虑的是恢复原状，而不是判令事故责任人承担损害赔偿责任，恢复工作完成后，财产的效用和价值仍然受到影响的，应由责任人给予相应的经济补偿；如果损害具有不可恢复性，责任人就必须通过金钱赔偿使受害人在价值上恢复到损害发生前的状态。通过赔偿，把受害人的利益恢复到损害以前的状态或水平，这是损害赔偿制度的最佳目的，也是其追求的理想状态。赔偿范围并不是海洋生态系统本身所遭受的客观事实上的全部损害，而是人们凭借科技手段已经认识到并经一定的评估方案进行评估确定的海洋生态损害。这不仅仅是由于技术水平和人的认识能力的局限性，也有对社会发展综合因素的考量。因为很多造成海洋生态损害的行为，如石油的勘探和运输，都是社会经济发展过程中必要的具有社会正当性的活动。如果由赔偿责任人承担海洋生态所带来的所有客观性损害，这无异于将全社会的风险都集中在了责任者的身上，而其他人则分享这些活动所带来的积极利益，这显然违背公平正义原则。海洋生态损害的赔偿范围具体应包括：
1.合理的预防性措施及预防措施造成的进一步灭失或损害费用
即任何为了防止已经发生的或即将发生的海洋生态损害，防止损害的进一步扩大或者将损害程度降低在最小的范围内，已经采取的或未来将要采取的任何实际可行的合理措施费用及由于采取预防措施而造成的进一步灭失或损害费用。应该在法官的自由裁量之下，综合考量多种因素，认定预防措施是否合适或与损害相符，如已造成损害的性质和程度、预防措施的性质和相伴的风险、措施采取之后可能有效的程度、有关的科学和技术专门知识等。
2.清污费用
清污费用是损害实践中最常见的费用，清污行为对预防损害的发生和进一步扩大都有着十分重要的作用。在发生海洋生态损害时，污染责任人往往不会采取积极的清理措施，为了阻止损失的进一步扩大，常常是由相关的政府机关自己或者委托专业的清理机构进行清污作业，也会有个人或组织自愿加入清污行动。那么此时的清污费用就应该包括在赔偿范围之内。[37]
根据侵权责任法将损害控制在最小的宗旨，侵权事故发生后，受害人有义务采取有效措施防止损失的扩大，就此部分花费的费用由侵权者承担。这样的规定在于鼓励受害人对损害进行清理，避免加重责任人的损害责任。[38]受害人积极采取措施减少损害的进一步扩大，由此产生的费用如果还让受害人承担，责任人就构成不当得利，也不利于损害事故的及时清理。
3.恢复措施费用及无法恢复时的补救性措施费用
恢复海洋生态所采取措施的费用包括恢复海洋生境（海洋底质环境、海岸保护区、湿地、鸟类栖息地等）的费用和恢复物种的费用。恢复措施旨在使被损害的海洋生态环境恢复到损害或破坏尚未发生前的状态。在无法复原时采取异地重建或者引入具有相同或类似功能的替代物等补救性措施，以最大程度地弥补海洋生态环境所遭受的损失。如果此类补救措施仍然无法实施，便应赔偿该环境的价值。确定复原措施是否合理时，应借鉴《国际油污损害赔偿基金公约》关于恢复措施合理性的规定，应考虑采取复原措施的成本与实际收到或能够合理预期收到的效果是否成合理比例、是否具有技术可行性、该措施是否具有一定合理性的预期前景。另外，还应借鉴美国《油污法》的规定，赔偿范围包括恢复期间的价值减损和过渡期费用。
4.海洋功能损失费用
海洋环境功能的损失主要是指海洋环境容量损失的费用，海水具有一定的环境自净能力，受到污染的海水在物理、化学和生物等自然作用下，会自动将污染物的浓度和总量降低，但当超过一定限度的环境污染破坏了海域海水的自净能力时，海水就丧失了溶解一定污染物的功能，海洋环境的质量便随之下降。海洋环境功能是海洋生态系统正常运作的基础，不应忽视对其的赔偿。
5.海洋生物资源损失费用
天然渔业资源损失之所以应得到赔偿，主要原因在于这种资源能够为鱼类的繁殖提供条件，是渔民能够从事捕鱼等经济活动的前提条件。除了天然渔业资源之外，海洋生物资源损失还应包括浮游动植物、底栖生物、游泳生物、鸟类等损失费用。虽然生物资源的赔偿在计算上存在较大的难度，但是海洋环境法律应该从生物多样性角度重视对生物资源的保护和赔偿。
6.海洋生态服务功能损失费用
随着人类与海洋互动的频繁和加强，海洋生态系统不但向人类提供实物、能源等实用性生态产品，还向人类提供各种生态服务功能。海洋生态系统服务功能是指人类从海洋生态系统获得的各种权益，包括供给功能、调节功能、文化功能和支持功能，这些功能对维持人类的生存和发展起着至关重要的作用。[39]海洋生态服务功能的损害和削弱直接威胁到人类可持续发展的生态基础。
7.为达到上述目的而支付的评估、监测、科研等费用。
（三）赔偿额的确定
赔偿数额的确定至关重要，应综合考虑如下因素：
1.责任人对海洋生态损害事故的发生是否具有主观故意或重大过失
这是确定海洋生态损害赔偿数额时首先应当考虑的前提性因素，如果责任人存在主观恶性，则应包括惩罚性赔偿，否则不应包括惩罚性赔偿，对海洋生态损害只承担海洋生态损害的全部损失即可。[40]
2.受污染海域生态系统的脆弱程度
正常的海洋生态系统本身具有一定的循环能力和张力，可以将一些污染物通过自身系统予以解决。但不同的海域脆弱程度不尽相同，海域生态系统的脆弱程度越大，就越容易遭受损害，恢复难度也就越大，赔偿数额也就越高。如果受污染海域生态系统状态良好，相应的损害也会越小，恢复难度也就越低，赔偿数额也会较低。
3.受污染海域污染前后的海洋生态状况
对受污染海域污染前后的海洋生态状况进行对比分析，才能确定海洋生态损害的程度。在此基础上由评估鉴定机构评估损害才能确定具体的赔偿数额。因为海洋生态损害不同于其他损害，出于公平原则的考量，应该将污染前后的海洋生态状况予以明晰，确保责任人只对其造成的损害承担责任。前后海洋生态状况差距大的意味着后一次损害赔偿的数额较高，相反赔偿数额就会较低。
4.排放污染物的数量和品质以及污染海域的污染面积
污染物的品质主要是指其是否具有毒性，在环境中是否具有可降解性以及在海洋环境中留存的时间长度等。污染物的数量的多少和品质的差异直接决定了清污措施的难度和费用，以及恢复措施所需的费用。污染海域的污染面积最直接地反映了损害范围在地理上的空间区域有多大，一般与损害后果成正比，同时意味着赔偿数额更高。另外，还应考虑责任人侵害行为的持续时间，损害人承担责任的经济能力等具体情节。
（四）建立第三方评估鉴定机构
司法公正的理念要求任何人不得成为自己的裁判者，因此应该建立第三方评估鉴定机构。第三方评估鉴定机构不直接参与诉讼活动，与案件的审理结果没有法律上的利害关系。确保鉴定机构免受各种行政和人为因素的干扰，能够采用科学客观的态度开展鉴定工作，最大程度地保障评估鉴定结论的准确性、科学性和客观性，使评估鉴定结论有较大的公信力。[41]该机构应该做到以下几方面：首先，独立性。由于海洋生态损害的索赔主体是相关政府部门，所以该机构应独立于政府部门的干涉，能够确保作出不受影响的评估鉴定结论。其次，公正性。海洋经济的涉外性决定了生态损害的责任方可能是国外的机构，那么在此种情况下，如果评估鉴定报告不能做到公平公正，将不利于索赔的正常进行。最后，专业性。海洋生态损害评估具有复杂性，所以鉴定机构的专业性是评估报告有证明力的保证。独立第三方评估鉴定机构应本着“公开、公正、公平”及对全体社会公众负责的原则开展工作。 由于海洋海事类的高校和科研院所是科学研究的前沿阵地，对新理论、新科学的研究能力较强，拥有海事专业知识的教授专家和先进的高科技海事技术与设备，因此在建立第三方评估鉴定机构时，要善于依托高校和科研院所资源，利用其科研力量、人员配置等综合优势，从而更好地为海洋生态损害索赔保驾护航。