海洋生态损害概述
（一）海洋生态损害及法定类型[23]
海洋生态损害大多数是因人类的海洋开发活动所引起的，其污染源多、扩散面积广、扩散速度快、污染持续时间长、治理难度大等特点，决定了海洋生态损害国家索赔的艰巨性与复杂性。近年来，随着经济发展与科技进步，人类对海洋勘探开发的技术不断改进，对海洋资源的开发强度也不断加强，一方面满足了人类经济社会发展的能量需求，另一方面由于自然和人为原因，海洋生态环境遭受污染的事故数量也不断攀升。
《海洋环境保护法》第94条第1款规定，海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。《联合国海洋法公约》第1条规定，海洋生态损害是指人类直接或者间接地将物质或者能量倾入海洋生态环境（包括河口湾）中，造成或者可能造成损害海洋生物资源、危害或者威胁人类健康、妨害捕鱼和其他正当用途的各种海洋开发利用活动、破坏海水质量和损害海洋生态环境自然状态等有害影响。该定义比较系统地涵括了海洋生态损害的内涵及外延，它表明海洋生态损害不仅包括对海洋生态系统的破坏和由此产生的其他影响，而且包括因海洋污染给海上及沿海旅游等文化娱乐活动带来的损害，虽然这些损害无法简单地直接用海洋生态平衡理论来辨别。[24]
综上所述，海洋生态损害指的是，人类的各种勘探、开发活动对海洋生态环境系统的自然功能所造成的极具破坏性的影响，这种影响往往是灾难性的、修复可能性极低的，损害海洋生态系统正常功能，侵害人类当前及此后很长一段时期内的生态利益的法律事实。按照污染源不同，可以将海洋生态损害分为以下几类：
1.陆源污染物对海洋生态环境的损害
《海洋环境保护法》第29条规定，向海域排放陆源污染物，必须严格执行国家或者地方规定的标准和有关规定。即国家或者地方政府环境保护行政主管部门，根据法律规定的海洋功能区划以及海水动力等条件设置与划分入海排污口，陆源污染物排放单位必须按照法律规定向相关主管部门申报排污种类、浓度等，严格按照申报的限度控制排放量。这些是国家根据国民经济发展的现实需要，以法律政策等形式对适当、必要的陆源污染物[25]排放给予的容忍限度。
当陆源污染物排放单位违反申报标准向海洋排放污染物，当企业及个人向海洋排放禁止排放类污染物以及排放的污染物未达到国家准排标准造成海洋生态环境污染时，需要承担相应的海洋生态环境污染损害赔偿责任。
2.海岸工程建设项目对海洋生态环境的损害
主要包括新建、改建、扩建海岸工程建设项目时对海洋造成的污染，如化学制浆造纸、化工、印染、制革、电镀、炼油及岸边冲滩拆船等严重污染海洋生态环境的工业生产项目对沿海海域造成的污染，以及海岸采挖矿砂石、岸上打井采挖海底矿石等对海洋造成的损害。
3.海洋工程建设项目对海洋生态环境造成的损害
主要包括海洋工程项目建设使用法律禁止使用的物质材料，如易溢毒材料和含超标放射物质的材料等；海洋石油勘探开发以及运输过程中发生的溢油事故；海洋石油钻井设备排放残油、废油、未经过处理达标的含油污水、油基泥浆、含毒复合泥浆及其他含油工业垃圾等；海上试油过程中向海洋排放油及油性混合物等。
4.倾倒废弃物对海洋生态环境造成的污染损害
指未经国家海洋行政主管部门的批准向海洋倾倒废弃物，或者未按照海洋行政主管部门制定的倾倒废弃物的类别和数量向海洋倾倒废弃物及海上焚烧废弃物、海上处置超过国家规定的豁免浓度的放射性废弃物等对海洋生态环境造成的损害。
5.船舶及相关作业活动对海洋生态环境造成的损害
主要包括在我国海域内，船舶及相关作业单位违反法律规定将污染物、废弃物及其他有害垃圾排放入海所造成的污染损害；船舶碰撞、爆炸以及其他海难事故造成的海洋生态损害等。
以上几种海洋生态损害，因污染来源、污染物性质、发生频率、污染危害性程度及修复难易程度的不同，对海洋生态环境的威胁也不同。其中，海洋石油勘探开发及运输造成的海洋污染以及海上船舶溢油造成的污染，因原油污染物的有毒性高、难以分解、损害持续时间长、损害范围广且极易扩散等特性，对海洋生态环境最具破坏性、颠覆性，是海洋生态损害的罪魁祸首。近年来，我国各大海域受油污污染事故频发，据统计，我国沿海海域平均不到一周时间就会有一起溢油损害事件发生，根据国家海洋局统计公报中的数据显示，我国自1998年至2011年的13年间，发生在我国海域的船舶类溢油损害事故近千起。石油污染作为一种区别于海上常规污染的污染类型，具有突发性的特点，不受人为控制，因此溢油事故一旦发生，造成的生态损失极其严重，可以说是海洋生态环境的灾难：
1.对海洋生态环境的损害
溢入海洋的油污对海洋生物有极大的杀伤力，它影响浮游植物的光合成速度，导致浮游动物、鱼虾、贝类、珊瑚等水生生物窒息而死。溢油事故严重破坏了海水的清洁度，当石油中的无机氮与磷等化学元素高浓度地进入海洋生态系统时，会导致海水的富营养化，从而为海水中的藻类赤潮生物提供了得天独厚的生长环境，于是产生了“赤潮”这种世界性的海洋灾难，使海洋生物物种异化，影响海洋自净能力，对海洋生物物种造成重大影响。
2.对经济发展的影响
海上溢油事故导致的石油污染不仅直接影响到经济的发展，使海洋生物体内因积累石油中的有害物质而降低或丧失食用价值，而且对中长期旅游业和渔业等产业的影响也是不言而喻的。(https://www.daowen.com)
（二）海洋生态损害国家索赔[26]
海洋生态损害索赔是指，当法律规定的各种污染海洋生态环境的事实发生，造成海洋生态环境污染，从而损害海洋所有人以及海洋用益物权人的合法权益时，海洋所有人以及海洋用益物权人有权向责任者提出索赔。其中，按照索赔主体的不同，可以将海洋生态损害索赔分为海洋生态损害国家索赔和私人养殖户索赔两种。
私人养殖户索赔，是指依法对相关海域享有使用权的养殖户，对因海洋环境污染所造成的养殖损失享有索赔权，这种索赔因为赔偿双方的民事主体属性、索赔客体的纯民事物权属性及索赔程序的典型民事性，属于纯粹意义上的民事索赔内容，属于民法研究范畴，因此不在本书研究范畴之内，以下不再赘述。
1.海洋生态损害国家索赔
根据《海洋环境保护法》第89条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。即造成海洋生态损害的，应当承担赔偿责任。
而海洋生态环境资源为国家所有，国家基于法律授权对其享有财产权利，当海洋生态环境受到污染损害时，国家可以作为索赔主体依照《物权法》第三章“物权的保护”规定的请求权以及《海洋环境保护法》第89条的规定，向法院请求侵权人承担排除危害、赔偿污染损害、恢复海域原状等责任。因此，当海洋生态环境受到污染损害时，国家所授权的海洋环境主管部门可以代表国家成为污染损害索赔诉讼的主体，具有索赔资格。当然，国家的这种海洋生态损害索赔权，并不排除在国家所有的海洋范围上已经设定了用益物权的使用权人的索赔权利，也不影响国家海洋行政主管部门对责任者予以警告、罚款等行政处罚。
由于国家仅具有抽象人格，海洋污染损害索赔必须由某个具体的自然人、法人或者组织向侵权人提出。关于具体代表国家行使索赔权的主体问题，鉴于各国的立法传统和海洋管理体制不同，相关国际公约没有作出统一规定，将此留给各国的国内法加以解决，美国、加拿大等国规定由公共自然资源的受托管理人负责索赔。自然资源的受托管理人，是指总统、州长等指定的代表公众负责管理自然资源的官员。这种制度安排的好处显而易见，即一个区域只有一个索赔主体，避免了机构设置重复和功能冲突。[27]
根据《海洋环境保护法》第89条的规定，国家海洋环境监督管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求；第5条第2款中规定，国家海洋行政主管部门为相应的海洋行政主管部门。《最高人民法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第146条规定，《海洋环境保护法》授权海洋环境监督管理部门在授权范围内代表国家，向损害海洋生态环境的油污责任人提起索赔诉讼。
我国海洋行政主管机关作为海洋生态损害索赔的主体是毋庸置疑的。索赔的客体无论是船舶油污污染、海洋渔业资源污染，还是海洋生物群体污染等，其实都是对海洋生态环境的污染，也即无论是哪一种污染，由哪一个行政主管部门代表国家进行民事索赔，其客体都应该是因为海洋生态环境污染所产生的赔偿关系。有了主体和客体，具体的权利与义务就是基于对客体的调整而产生的主体之间的责任的承担和利益的分享，这些主、客体之间的法律关系都是有充分的法理依据的，即海洋生态损害国家索赔有着充分的法理依据。
2.海洋生态损害国家索赔的性质
（1）海洋生态环境受损所涉及的不单单是民法上平等主体之间的利益损补，而是关系到人类可持续发展与繁荣的生态大问题，人类是生态系统的重要参与者，离开良好的生态系统的支持，人类的繁衍与发展将成为无稽之谈。因此，海洋生态损害索赔的性质不同于普通的民事索赔，它因为指示对象的特殊性而天然地具有了与民事索赔截然不同的属性。
（2）海洋生态损害的对象即海洋生态环境，而非以海洋生态环境为媒介侵害其他的法律客体。海洋生态损害所侵犯的是生态环境本身，它导致海洋生态功能的退化，与养殖户的鱼虾损失等经济损失应区别开来。因此，它具有非民事索赔的性质。
（3）海洋生态损害不同于普通的民事侵权，并非具体民事主体的特定权益（如生命健康、财产等）受损，而是社会公众甚至全人类的生态利益受损，而侵权责任法、民法等是私法，只调节普通民事主体之间的人身及财产权利，不予以直接引用解决海洋生态损害国家索赔。
因此，海洋生态损害国家索赔制度不同于现有的侵权赔偿制度，是一种特殊的独立的侵权索赔制度。
（三）中国海洋生态损害国家索赔主体法律规定之检讨[28]
海洋生态损害索赔主体是诉讼法范畴中的诉讼主体资格问题，指在海洋生态损害发生后，有权向生态损害责任人提出索赔的主体资格确定问题。现行《民事诉讼法》对污染海洋环境的行为规定有关机关和组织可以向法院提起诉讼，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第284条对此作出了明确规定。《海洋环境保护法》第89条第2款首次明文规定国家行政机关是海洋生态损害的索赔主体，该规定被视为中国海洋环境监督管理行政主管部门提起海洋生态索赔的法律依据。虽然《海洋环境保护法》已经明确海洋环境监督管理部门具有索赔资格，但由于中国海洋环境保护实施海洋、环保、海事、渔政等共同管理的制度，导致《海洋环境保护法》第89条第2款在确定具体索赔主体时遭遇困境，无法明确判定海洋生态损害案件的具体索赔主体，造成司法实践中对各类型海洋生态损害案件中海洋环境监督管理部门的索赔资格认定困难。
1.同级不同海洋行政主管部门认定困难
中国海岸带综合管理长期以来以行政管理为主，为强化海洋行政管理中的执行、监督和控制能力，国家设置了若干从事海洋管理的国家机构，也因此出现了“五龙闹海”“九龙闹海”等混乱场面。仅根据《海洋环境保护法》第89条第2款规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”无法明确具体是指海洋行政管理部门中的哪些部门。结合《海洋环境保护法》第5条的规定可以确定此处所谓的“行使海洋环境监督管理权的部门”包括国家海洋行政主管部门、国务院环境保护行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门以及沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门。但这些海洋行政主管部门是根据我国不同的海洋行政管理职能需要设立的，分别负责不同的海洋监督管理工作。究竟哪一个海洋行政管理部门可以代表国家对责任者提出索赔或者各部门具体对哪些海洋生态损害具有索赔权，法律并没有明确规定，实践中的认定方法也不一致，导致我国海洋生态损害索赔主体横向层面上确定困难。
2.不同层级海洋行政管理部门认定困难
中国海洋行政管理部门在结构上分为多个层级，《海洋环境保护法》第5条第6款规定，沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。显然，县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门也可依法行使海洋生态损害索赔权，而具体哪一层级的海洋行政管理机关可以代表国家对责任者提出海洋生态损害索赔，法律没有作出具体明确的规定，导致我国海洋生态损害索赔主体纵向层面上确定困难。
此外，上述这些海洋管理行政机关在业务范围上还存在交叉重叠的领域，某一领域应该确定谁是海洋生态损害索赔主体？各类型海洋生态损害案件究竟由哪一海洋行政主管部门或者由哪一层级的海洋行政管理机关来行使海洋生态损害索赔权？同一案件，两个海洋行政管理机关提起海洋生态损害索赔是否存在重复索赔问题？诸如此类问题，根据现行法律规定还难以得到明确答案。海洋行政管理机关的设置，既有综合和专业上的分工，又有管理的不同层次之分，结构体系、职能划分十分复杂，各部门之间索赔权限不同，导致实践中不同部门之间对于具有部门利益的海洋生态损害案件互相争夺索赔权，而对于不具有部门利益的海洋生态损害案件则互相推诿，置之不理。