各国海洋生物多样性方面立法比较分析
综观国外有关海岸带海洋生物资源多样性保护立法情况，可以看出各国均对此予以高度重视，利用本国现有条件，近年来已采取最大力度的保护措施和立法。整体而言，各国在进行海洋生物多样性保护立法方面主要面对的是如何预防、减轻海洋外来物种入侵造成的本土海洋生物多样性灭失的危机以及如何有效恢复海洋生物多样性的问题。由于各国在此方面的立法较之海岸带立法具有更为鲜明的本土特色，在此针对不同国家对我国的启示予以有针对性的分析。
1.美国、澳大利亚等国立法分析及对我国的启示[52]
在保护生物安全方面，美国走在世界各国的前列，其手段和措施主要体现在以下几个方面：
（1）不断完善法律法规。自几十年前美国众议院通过“加强监控可能夹带外来物种的交通工具”的议案起，美国至今已相继颁布了很多控制外来物种入侵的法律法规，如《动植物检疫法》《动物损失控制法》《国家环境政策法》《濒危物种保护法》等。1990年，美国国会通过了《外来有害水生生物预防与控制法》，它是美国第一部关于防范外来物种通过船只压舱水侵入问题的法律，在美国外来物种入侵的立法上具有深远的意义。1996年，国会通过了《国家入侵物种法》，这部法律补充并再一次认可了《外来有害水生生物预防与控制法》，通过对船舶压舱水的管理，防止外来物种在美国水域的引入和传播，该法把压舱水的管理范围扩大至美国的所有水域。
（2）强化统一管理和协调。美国联邦政府责成农业部牵头统一对外来物种入侵问题进行管理，并组建了由总统挂职的国家外来物种入侵委员会，要求各部门加强分工协作，在各自职责和权力范围内开展积极有效的行动。1999年2月，克林顿签署总统令，指示建立跨部门的国家入侵物种委员会和非联邦入侵物种咨询委员会入侵物种理事会，倡导联邦政府协调各部门对外来物种入侵问题进行科学管理。总统令的颁布说明美国政府加大了对抵御外来物种的支持。
（3）明确个人责任和处罚标准。1990年《外来有害水生生物预防与控制法》规定，对违反压舱水处理规定的将进行民事处罚，处以最高限额不超过25000美元的罚款；对蓄意违反处置压舱水规定的行为处以刑事处罚，所应承担的刑事责任被列入重罪范围。
（4）强调公众参与。1996年美国《国家入侵物种法》规定，为民众提供关于防止有害水生生物入侵的方法，以及对民众提供了解相关知识和防范计划实施等方面的教育机会，并为此提供专项拨款，使防治活动得以顺利展开。
与此同时，澳大利亚对外来物种入侵的管理策略也体现出鲜明的本土特色。澳大利亚是一个岛状大陆，是世界人口密度最低的国家之一。由于其农牧业非常发达，故对进出境动植物检疫工作非常重视。由于该国进出口贸易主要通过海洋运输，因此除了外来疫情及杂草这一世界各国普遍存在的海洋外来物种入侵问题之外，澳大利亚还面临着通过压舱水携带的外来海洋物种入侵的巨大威胁。因此，澳大利亚主要采取了以下几方面措施来加强海洋生物多样性立法和保护工作：
（1）建立健全法律法规。澳大利亚在动植物检疫方面的法律法规制定较早，也较完善。1908年，澳大利亚便颁布了《检疫法》，后又根据该法颁布了《检疫（一般）条例》《检疫（动物）条例》《检疫（植物）条例》3个条例。自1935年发布第一个植物条例施行至今，已经历了31次修订。1991年，为加强对海洋有害生物物种引进的管理，澳大利亚检疫检验局（AQIS）发布了《压舱水指南》，这是世界上第一部强制执行的压舱水管理方面的法规性文件。1996年，澳大利亚制定了《生物多样性保护国家策略》，其中制定了如何对外来物种的现实影响和潜在影响进行评价的研究计划，指出需要建立控制和消除外来物种的生物学和其他方法，并最大限度地减小外来物种引进对本国海岸带海洋生物多样性侵害的风险。
（2）建设检疫检验管理体制和机构。澳大利亚农林部及其所属的AQIS统一管理澳大利亚进出境人员、动植物及其交通工具、产品、食品、邮包、行李的检疫和检验工作，并负责制定进出境动植物及其产品的检疫政策及出口食品的检验政策。但不负责卫生检疫政策的制定工作，卫生检疫政策由卫生部制定，由AQIS负责组织实施。
从本章前几节针对各国的立法分析来看，美国和澳大利亚的立法和保护措施更有针对性和特色性，因此本书在此对其他欧美国家的立法启示不再一一赘述，仅对这两个国家对我国防控海洋外来物种入侵、进行海洋生物多样性立法的启示进行阐述。
（1）加快法制进程，完善法律体系，实现依法管理。由于我国目前还没有出台针对外来物种入侵的专项法规或条例，也没有建立起完备的外来物种入侵控制体系，因此，对于海岸带区域内外来物种入侵的早期预测、监测及早期控制和迅速反应，都没有给予充分重视。因此在我国海岸带生态环境和海洋生物多样性面临严峻考验的今天，建立完善的法律体系是有效防控海洋外来物种入侵的首要任务。首先要从国家战略的高度对现有法律法规体系进行全面评估，并通过专门性立法对管理的对象、权利与责任等问题作出明确规定；其次要建立和完善海洋外来物种引入管理过程中的责任追究机制，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿等具体要求。涉及对象不仅包括国家工作人员，还应该包括一些高风险行业的从业人员，如水产养殖及特定商品贸易者、货物运输的特定团体、宠物零售商等；此外，还要针对海洋外来物种入侵的不同环节，制定和完善相应的法制管理体系，具体包括建立完善的海洋外来物种入侵风险评估体系，早期预警、监测和快速反应体系，野外释放试验、清除、控制体系等，从而控制潜在风险物种的进口、出口和转移。
（2）加强机构和体制建设，促进各职能部门协调。海洋外来物种入侵的管理是政府一项长期的任务，涉及多个环节和诸多部门，在这方面我们可以借鉴美国的做法，实行统一监督管理与部门分工负责相结合，中央监管与地方管理相结合，政府监管与公众监督相结合的原则，进一步明确各部门的权限划分和相应的职责，并通过一定的组织方式在环保、海洋、检验检疫、农林牧渔、卫生等多部门之间建立合作协调的机制，以共同实现对海洋外来物种入侵的有效管理。
（3）加强教育引导，提高公众防范意识。海洋外来物种入侵问题涉及社会各领域，仅靠国家、政府的力量不可能面面俱到，因此需要全社会共同努力，通过提高全民防控意识，使公众参与到防止海洋外来物种入侵的行动中来。事实表明，在世界范围内，有许许多多的海洋外来物种入侵都是公众首先发现并最终赢得了宝贵的防控时间，避免了进一步的扩散蔓延。因此，加强科普宣传、培养全民预防海洋外来物种入侵的意识是十分重要的。
（4）强化口岸检验检疫，构筑防疫屏障。口岸检疫作为控制海洋外来物种入侵的最初手段，在国际一系列检疫协定中最早得以规定。实践证明，检疫制度是抵御海洋外来物种入侵的重要手段之一，特别是对于无意引进而言，无疑是一道有效的安全屏障。随着国际贸易的日益频繁，通过进出境货物及其装载容器、船舶、交通工具传带有害生物的风险越来越高，因而强化检疫与边境控制手段对有效阻止海洋外来物种入侵起着决定性作用。具体来说要进一步完善检验检疫配套法规与标准体系及各项工作制度建设，不断加强信息收集、分析，构建国内外有害生物信息网络，强化疫情意识，加大检疫执法力度，严把国门。
（5）加强科研工作，提高防控技术水平。科研水平的提高是我国防治海洋外来物种入侵的技术保障，当务之急一是要强化基础建设，建立控制海洋外来物种入侵技术支持基地；二是要加强检验、监测和检疫处理新技术研究；三是要加强有害生物的生物学、生态学、毒理学研究，通过研究，为海洋外来物种入侵管理政策的制定和修订提供科学依据，提高政策制定的及时性、科学性和管理的有效性。
（6）加强国际交流与合作。由于生态系统和自然资源可以跨越国界，对于海洋外来物种入侵，一个国家的单独行动通常无法控制所有可能导致海洋外来物种入侵的行为，合作与交流是任何国家在其管理上都不可忽视的重要内容。通过加强国际合作与交流达到有效预防和控制海洋外来物种入侵已经成为许多国家的共识。我国幅员辽阔，与许多国家接壤，而且随着我国与其他国家的经济往来不断扩大，人员往来不断频繁，加强海洋外来物种入侵管理上的国际合作与交流已成为亟待解决的问题。
2.菲律宾立法分析及对我国的启示[53]
近年来，菲律宾生物多样性和传统知识产权的立法引起了国际的广泛关注，特别是生物多样性和文化多样性立体交叉的立法模式，形成了研究协定制度、事先知情同意制度、惠益分享制度以及传统知识产权等相关制度和机制。下面对较为突出部分进行简要阐述：
（1）形成了生物多样性和文化多样性一体保护的立法格局。菲律宾不仅是世界上第一个规范生物多样性及其相关知识获取和惠益分享的国家，而且也是迄今为止对生物多样性及其相关知识保护进行立法最全面的国家，从宪法、法律到行政等，几乎都体现了生物多样性和文化多样性一体保护的精神和格局。菲律宾《宪法》第12条规定了生物与遗传资源的管理、保护可持续发展和/或利用的基本原则；第14条明确了政府应当承认、尊重和保护本土文化社区保存和发展其文化、传统和制度的权利。作为生物与遗传资源开发规范的第247号行政令和第96—20号行政令不仅频繁使用“土著人”“土著文化社区”“遗传资源”等术语，而且在相关条款中也直接或间接地规定了文化多样性保护，如第96—20号行政令第5条对“祖传土地、领地和当地社区内的生物开发”作了相关规定。同时，作为文化多样性保护法的《本土居民权利法》也对生物多样性保护进行了相关规定，如第35条“获取生物与遗传资源”、第57条“祖传土地的自然资源”，从不同方面规定了保存于土著社区中的多样性生物资源和衍生物及其相关知识获取、利用和发展的行为规范。这种交叉保护模式使其无论是在公法领域还是在私法领域都不容易忽略生物多样性和文化多样性，体现了菲律宾政府对二者保护的统一性，避免了生物多样性及其相关知识产权法律保护的冲突。
（2）创新了生物多样性及其相关知识产权制度。因为生物多样性及其相关知识在内的传统资源和知识主体难以确认，内容难以设计，客体难以分类，所以对其进行保护的难题之一就是如何设立传统资源和知识的私有财产权。菲律宾法律突破传统权利观念的束缚，对权利体系的相关术语做了具有本土意义的全新定义，从而建立了传统资源和知识产权制度，如在《土著权利法》中设立了祖传领地权、社区知识权，界定了可持续传统资源权；在《群体知识产权保护法案》（以下简称《法案》）中重新定义了“创新”，对本国的文化群体在同一创新上享有的集体的以及连续的知识产权做了一个认可。《法案》还重新定义了“当地群体的权利”，认为一个群体可以像一个组织一样进行注册，享有法律人格，并具有与任何其他法律实体一样的权利，即使相关群体不进行注册，也不会改变他们作为创新所有权人的事实。菲律宾以上立法目的在于推翻长期以来存在于像世贸组织及粮农组织等国际组织中形成的一种思维习惯——即认为遗传资源是一项世界遗产，以此保障发达国家对发展中国家自然资源的商业利用。
（3）建立生物多样性及其相关知识的较为完整的实体制度和程序制度。菲律宾立法目前已建立起登记制度、事先知情同意制度、惠益分享制度、传统知识产权制度、行政职责联动制度等生物多样性及其相关知识保护制度，这些制度可以通过行政运作和社区或土著权利人的权利诉求，构成保护生物多样性及其相关知识的基本而有效的机制。
中国海域宽广，自然条件复杂多样，孕育了极其丰富的动植物、微生物物种，以及繁复多彩的生态组合，是全球12个“巨大多样性国家”之一。审视我国生物资源法律体系，其构成基本是管制法成分，其运行机制基本上是公法模式，这一生物资源法律效力体系对我国生物资源的保护起到了重要的促进作用。但是，我国的生物资源法律体系还不完善，一是包括生物资源知识在内的传统知识保护专项法律空白；二是生物多样性及其相关知识的私法规定严重欠缺，这种状况已无法应对生物资源面临的新形势。专门法的缺失很大程度上使生物多样性及其相关知识保护无法可依；私法的缺失使基于生物资源这一特殊的商品而产生的法律关系的权利义务主体缺失，进而导致开发和利用动力不足，保护不力，也给“生物海盗”带来可乘之机。在本书所涉及的议题范围内更加需要后期立法对海岸带海洋生物多样性保护和相关知识产权保护进行立法。在这方面，本书建议借鉴菲律宾的立法经验，建立内部统一、体系严密、公法和私法相呼应，管制法与权利法相统一的生物多样性及其相关知识保护法律体系：
（1）完善《海洋环境保护法》。我国《海洋环境保护法》修订后，进一步加强了海洋生物多样性的立法保护，对我国海洋生物多样性的保护工作起到了重要的监管作用。但是，由于认识上的一些原因，其中的法律规定仅仅基于传统海洋环境保护的立法宗旨而没有进一步地深入发展，没有站在海洋生物多样性和传统文化多样性的高度进行审视，没有从“大海洋生态保护”的角度对我国现有海洋生物资源进行综合立法保护，可以说我国目前的《海洋环境保护法》存在的问题还很多：一是这些法律规范只是强调对海洋生态环境有形客体的物理保护，没有涉及海洋生物多样性的知识保护；二是一些法律规定侧重调整开发利用海洋生物资源，而忽视了海洋生物多样性保护。因此，必须站在同一的海洋生物多样性及其相关知识产权保护法律体系的高度，基于海洋生物多样性和传统文化多样性的立法宗旨，对整个海洋生物多样性保护的法律规范进行重新清理，修改和废止与现实情况不相适应的部分，理顺和完善整个环境保护法律体系，从而进一步加强海洋生物多样性保护立法工作。
（2）建立海洋生物多样性和文化多样性专门法。在我国，海洋生物多样性及文化多样性专门立法目前还是空白，而进行专项立法已经成为世界各国的普遍共识且很多海洋大国已付诸行动，在此方面的专项立法已取得很大成效。因此，我国也应该尽快建立起完整的涉及海洋生物多样性和文化多样性的专门法及其配套法，如《生物多样性保护法》《传统知识保护法》和《传统资源权法》或《传统知识产权法》及其实施细则等，它们将与宪法、环境资源法等共同组成我国海洋生物多样性及文化多样性的法律效力体系。《生物多样性保护法》和《传统知识保护法》是包括海洋生物多样性及其相关知识在内的管理法；《传统资源权法》或《传统知识产权法》是包括海洋生物多样性及其相关知识在内的权利法（私法）。通过加快前二者及其实施细则在以下方面的立法，如海洋生物多样性及其相关知识在内的传统资源的范畴、保护目标、获取的条件、程序、权利和义务、开发和利用规范（包括惠益分享制度）、可持续发展保证、国家管理部门及其职责、社区保护机构及其职责、知识产权申请信息披露、激励措施和法律责任等，可以从全局上统一调控包括海洋生物多样性和相关知识在内的各项立法，也可以在我国公法领域建立生物多样性及其相关知识登记制度、事先知情同意制度、信息披露制度、惠益分享制度、研究协定制度和行政责任联动制度。通过加快后二者在国家、社区或原住民基于包括海洋生物多样性及其相关知识在内的传统资源的保存、收集、交换、开发、利用和保护的事实而享有的民事权利和义务等方面的立法，可以促进传统资源及其知识产权制度在我国的建立。
3.日本立法分析及对我国的启示[54]
日本作为岛国，其海洋生态环境更易受到海洋外来物种入侵的威胁。针对这一问题，日本政府为预防外来物种对本国生态系统造成不利影响而对引入、饲养、种植、储存、运输海洋外来物种等行为作了立法规定。2004年颁行《外来物种入侵法》，此后又于2004年10月颁行《预防外来入侵物种对生态系统造成不利影响的基本政策》（以下简称《基本政策》），二者共同构成了目前日本海洋生物多样性保护立法的基础。《外来物种入侵法》可以说是对现有法律法规体系的一个有效补充，将之前没有纳入法律法规管理的外来物种纳入管理体系之中。根据该法规定，外来物种分为三大类：第一类是对生态系统具有已知威胁或潜在威胁的外来入侵物种（IAS），这一类相当于GISP（Global Invasive Species Program）提出的“黑色目录”，对于这一类物种是监视和防除的重点，是坚决禁止在规定许可范围之外进口的。第二类是未划定的外来入侵物种（UAS），这一类相当于GISP提出的“灰色目录”，是指到目前为止还没有确定其入侵威胁性，但随着国际社会对这些物种研究的深入开展，通过进一步的科研证明UAS如果具有危险性，则划为IAS，如果不具有危险性，则划为第三类。第三类是除前面两类外的外来入侵物种，相当于GISP的“白色目录”，属于可放行的外来物种，但同时法律中前瞻性地作出规定，有些白色目录中的外来入侵物种在新的科学证据支撑下有可能移入黑色目录中去，所以说这三个目录的内容是随科学研究的深入，证明其有无入侵威胁性而变化的。但是不管哪一类，进口时都必须提供附录许可文件。《基本政策》是基于《外来物种入侵法》制定的策略性文件，是对后者的扩充和解释。《基本政策》对如何选择IAS和UAS，外来物种入侵饲养机构的设施条件要求，防治外来物种入侵过程中需注意的问题，如何进行公众意识教育等方面作了较详细的规定和说明。
由此可见，日本对于我国海洋外来物种入侵管理及海洋生物多样性保护立法的启示主要体现在以下几个方面：
（1）成立国家级海洋外来物种入侵管理委员会及专家委员会，统筹海洋外来物种入侵管理工作。海洋外来物种入侵管理问题涉及多个部门利益，建议由国务院牵头，联合与海洋外来物种入侵相关的多个部门建立一个国家级的、跨部门的、可代表政府行使相应权力的海洋外来物种入侵管理委员会，由该委员会组织协调各部门工作，起草相关法律。建立一个由法律授权的包括多学科专家的海洋外来物种入侵专家委员会，从科学研究的角度为海洋外来物种入侵进行科学管理提供理论依据和技术支撑，主要包括相关科研项目的设立和监督，制定和修改海洋外来物种入侵管理名录，向海洋外来物种入侵管理委员会提供科学的管理措施方案等多方面的工作。
（2）对现有法律法规体系进行系统评估，加强海洋外来物种入侵管理立法工作。鉴于外来物种涉及的种类非常多，日本政府对于一些已经在各法律法规中涉及的外来物种入侵的防御管理基本上还是采用之前的防御体系，不纳入新颁布的《外来物种入侵法》的管理范围，这种补漏的方法值得我们采用。建议我国加紧对现有相应法律法规体系进行全面评估，完善现有海洋外来物种入侵的各种相关立法，找出我国现存法律体系中管理海洋外来物种入侵的盲区，增设或加强防范海洋外来物种入侵的内容，责成管理部门联合科学和法律界人士共同参与制定相关法律。对于具有较好管理经验的海洋外来物种入侵实践活动，在制定海洋外来物种入侵国家管理政策时可暂时将这部分管理工作内容划归原管理部门监管，集中有限的财力物力解决现有法律体系未能包括的海洋外来物种入侵的管理体系建设，这样有利于做到有的放矢，加快立法进程。
（3）加强对海洋外来物种的科学研究，特别是加强海洋外来物种入侵环境风险评估系统建设。按照相关国际公约规定，对外来物种管理所采取的措施必须有科学依据，所以加强海洋外来物种的科学研究是十分必要的。对于已经局部发生的海洋外来物种入侵要加强其生物学研究，比较其定殖、扩散特点与原发地的异同，积累海洋外来物种的基础生物学数据。但由于海洋外来物种的特殊性，大多数情况下不能或不便在本土进行科学试验，因此强化风险分析（Risk Analysis，RA）和环境影响评估（Environmental Impact Assessment，EIA）系统建设显得尤为重要。
（4）建立国家级、一站式的海洋外来物种入侵数据库和数据交换所，促进信息交流。目前很多国家和国际组织纷纷建立了或正在建立包括海洋外来物种入侵在内的外来物种入侵相关信息数据库，如全球入侵物种计划GISP的全球入侵物种专家组建立了“全球入侵物种数据库”，全球入侵物种信息网络草案（Draft Invasive Species Profile Schema for the Global Invasive Species Information Network，GISIN）拟建立全球性的入侵物种信息网络数据库标准，以方便数据库之间进行数据交换和整合。我国也建立了多个地方性的有害生物物种数据库，如中国外来入侵物种数据库（http：//www.chinaias.cn）等。但是由于建立的目的和方法不一致，各数据库之间未能进行数据交换和整合，应当根据GISIN拟定的数据标准对现有外来物种数据库进行改造，力求建立国家级的、一站式的海洋外来物种入侵数据库和数据交换所，促进信息交流。
4.我国立法分析及今后发展预想
通过上文对我国法律、法规的考察和分析，可以发现目前我国包括海洋外来物种在内的外来物种入侵立法虽然有了很大发展，制定了许多法律、法规和规章，但其不足和局限性也十分明显。其主要问题表现在以下几个方面：
（1）立法目的缺乏对海洋生态环境的关注。综观防范海洋外来物种入侵的相关法律、法规，不难发现其立法目的主要是基于生产安全、人体健康以及对外经济贸易的考虑，而较少甚至没有涉及海洋生物多样性、海洋生态安全和可持续发展等，如《进出境动植物检疫法》的立法目的是防止传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境，保护农林牧渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。这些法规和条例一般都在第一条开宗明义地表明了其立法目的。显而易见，我国现有相关法律法规的立法目的相对滞后，难以保护我国海洋生物多样性、维护海洋生态平衡、保障海洋生态安全以及促进人类社会和海洋环境的可持续发展。
（2）法规体系不健全。健全完善的法规体系应当是综合性的基本法、各主要方面的单行法、针对具体问题的法规和规章，相互配合，相互补充，形成一个完整协调的系统。我国的海洋外来物种入侵立法还远未达到这一点。
①外来物种入侵立法缺少综合性的基本法
包括海洋外来物种入侵规制的“外来物种入侵基本法”是牵头性的法律，它可以确立外来物种入侵防治的基本制度、基本原则、调整范围、主要措施等，为海洋外来物种入侵立法提供基本依据。而我国目前没有颁布这一法律，相关海洋外来物种入侵规制的规定散见于各环境资源法和检疫法中。
②缺少海洋外来物种入侵单行法
我国的外来物种入侵既包括动植物入侵也包括微生物入侵，而每一个方面在入侵方式、危害、管理措施和方法上都有很大不同。为了有利于管理，必须针对每一个方面的特点进行相应立法，这就需要制定防治海洋外来物种入侵的单行法。可惜目前这方面的法律、法规也存在缺位的问题。
③地方性的外来物种入侵立法不配套
外来物种入侵立法除国家的立法外，还应有地方性的立法相配合，才能形成完整的法规体系。然而目前只有个别地方制定了地方性法规、地方规章，这就使得外来物种入侵法律体系缺少了很重要的一个组成部分。
④防治外来物种入侵立法的效力层次较低
我国目前有关外来物种入侵的立法大都是由国务院各部门单独或联合颁发的规章或规范性文件，并且多以“通知”的形式下达，而没有规格较高的规制外来物种入侵的法律和行政法规，这在一定程度上影响了立法的严肃性、稳定性和强制性。随着我国整个法治体系的不断健全和完善，这种低规格立法的效力越来越受到影响，不利于海洋外来物种入侵防治工作的有效开展。
（3）管理制度不完善。现行法律中关于海洋外来物种入侵的规定多是一些附带性规定，涉及的仅是入侵物种防治工作的一小部分，所确立的现行管理制度不健全，相互割裂，不成体系，各项制度之间缺乏协调，适用范围不够明确统一、内容规定较原则，缺乏配套法规，缺乏可操作性。在一定意义上这也是海洋外来物种能够成功入侵的主要原因之一。[55]
①许可证制度存在的缺陷
许可制度作为一项重要的行政管理制度，其适用的范围很广，几乎涉及每一个领域，外来物种防治领域亦不例外。我国的《进出境动植物检疫法》规定了物种引进的审批程序，对抵御外来物种入侵发挥了重要的作用，但现有的审批制度主要着重于防治病虫害，范围较窄；审批程序较为烦琐；审批机制缺乏必要的科技支撑，所以限制了其作用的发挥。而现有的许可证制度主要适用于外来物种的有意引进，它存在一个可能难以弥补的缺陷就是：对于因无意引进而造成的物种入侵问题作用非常小。
②名录制度存在的缺陷
名录制度通常采用三级名录（黑色名录、白色名录、灰色名录），但是这三种名录各有利弊：执行黑色名录仅能防范已确知会产生入侵问题的物种，而对于那些有较低入侵可能的物种及目前还无法知道入侵危险程度的物种则难以防范；执行白色名录制度虽然可以最大限度地防范物种入侵，但也可能阻止部分不会产生入侵的有用物种的引进，从而影响到渔业、农林、养殖及畜牧等产业的发展；严格执行灰色名录，对评估的技术和资金要求可能极高。
我国目前防范外来物种入侵过分依赖黑名单，只有当某一物种上了黑名单才会受限制，然而列入黑名单，则该物种可能已形成入侵事实。此外，我国也已经确定了一些进出口检疫物种名录或名单，如《进境植物检疫危险性病、虫、杂草名录》《全国植物检疫对象和应施检疫的植物、植物产品名单》《禁止携带、邮寄进境的动物、动物产品和其他检疫物名录》等，但从保护海洋生物多样性角度来衡量，这些名录名单还远不够完善。
③外来物种检验检疫制度存在的缺陷
有关国际条约和国内法律、法规都规定了针对动植物及其产品的检验检疫措施，这些法律文件虽然客观上起到了保护海洋生态环境和海洋生物多样性的作用，但都是为了保护人类和动植物的生命健康免受流行病和疾病的侵害，并不是为了维护海洋生态安全及海洋生物多样性保护而进行的立法。
④报告制度存在的缺陷
我国当前在检疫方面已经有一些早期预警体系，但是这些体系仅应用于数量极其有限的检疫物种，且各体系之间缺乏沟通，对环境和生态的潜在影响和变化则不能进行有效监测。这种预警体系效率低下，无法对海洋外来物种入侵进行全面、系统的预警。另外，建立预警制度时，不能忽视加强国际合作，原产国相应物种的防治方法、生态特点、天敌生物等信息对防治工作有着重要作用，海洋入侵物种在一个国家出现的信息可为其他沿岸国家提供早期预报。
⑤应急制度存在的缺陷
我国目前的各级环境保护部门应对突发重特大环境事件的处置能力明显不足，应急信息的报告和反馈工作不力，环境应急监测能力建设严重不足。在我国的生态破坏防治与自然资源保护的单行法律中，专门创设突发事件应急处理规定的只有《森林法》和《草原法》，即便是这两部法律，也仅创设了火灾和虫灾应急处理规定。对于海洋外来物种入侵这类突发事件的处理在发达国家已经引起了足够重视，也得到我国立法的相当重视。因此，应该完善相应的法律法规，构建完善的应急制度。
⑥责任追究制度存在的缺陷
我国有关防治海洋外来物种入侵的法律、法规在对违法行为的追究方面存在着明显不足：
首先，从法律责任形式来看，我国所有有关防止和控制海洋外来物种入侵的法律法规几乎都仅规定了行政责任和刑事责任两种法律制裁形式，而和公众合法权益关系更为密切的民事责任却鲜有规定。
其次，就行政责任而言，虽然法律对行政相对人所应承担的责任形式作了详细规定，但是缺乏配套性规定，可操作性差。并且对行政主体的责任规定略显单薄，过于笼统。就刑事责任而言，相关规定很少，主要是针对行为人采用的非法手段和行政主体的职务犯罪。
再次，从海洋外来物种引进的途径来看，有关法律责任的规定也存在很大的缺陷。尤其是对无意引进方面的法律责任，目前这方面的规定几乎还是空白。
最后，关于海洋外来物种入侵的许多法律规范如《进出境动物和动物产品风险分析管理规定》和《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法》等没有规定法律责任。
由此可以看出，由于我国目前有关生物多样性保护的立法还处于起步阶段，海洋生物多样性保护法律体系的构建较之而言面临的具体问题更加细化，还有较长的路要走，很多方面的工作都有待协调。在《生物多样性公约》缔约国第四届大会上，海洋和海岸带综合管理被列为五个关键项目计划中的第一个。综合管理的含义，在于通过合理的战略规划，充分考量生态系统的整体性，运用政策、法律、科学技术等多种手段分工合作，达到可持续发展的目的。因此，必须厘清法律作为具有协调、管理和保障作用的手段，在综合管理模式下的定位，以整体性的视角，构建综合性的、适应性的、基于生态系统保护这一目标的法律体系，建立一种管理机构与法规之间的协调机制。同时，在法律体系内部，应当加强各部门法之间的相互协调，明确权责，应当改变以往机械的行政管理模式和评价体系，将海洋物种安全、遗传资源、海洋生态平衡纳入法律的保护范围。如前文所述，我国现行法律中涉及生物多样性保护的规定较为零散，因此有必要制定一部《生物多样性保护法》。该法应当体现综合管理的理念，注重生态系统的整体保护，将生物资源（包括海洋资源）的开发、管理、利用、保护等方面结合起来，明确各部门的权责分配的协调合作机制，实现海洋生物资源的可持续发展，主要体现在以下几个方面[56]：(https://www.daowen.com)
（1）海洋生物多样性保护法律体系的构成。法律体系的构建，应当包括纵向的层级以及横向的分类。海洋生物多样性保护的法律体系应以综合性的“生态保护法”为第一层级，统领整个体系的框架，而在下一层级具体的法律保护层面，应当涵盖四个主要领域：生物安全[57]、海洋生态系统保护[58]、海洋物种保护[59]和遗传资源保护[60]。
对重点领域的专门立法除了以上所述的四类主要部分之外，对于一些重要的、专门性的领域，需要进行专门立法，或是依靠别的法律加以补充。
（2）对海洋生物多样性五大威胁来源的法律应对。海洋生物多样性面临的5个主要威胁分别为：人类的过度捕捞、海洋污染、海洋生态环境改变、海洋外来物种入侵、全球气候变化。目前，我国法律的重点仍然着眼于人类捕捞和海洋环境污染这两个环节。但随着未来社会的发展和全球环境的变化，如填海造地、建造港口堤坝、围海养殖等人类活动，以及全球性气候变暖、海洋外来物种入侵等问题，必将对海洋生物多样性带来严重影响。以填海造地为例，我国目前许多地方都在进行填海造地的工程，以满足土地资源的需求，但是填海造地对海洋与海岸带生态系统带来了极大影响，海洋系统的许多功能，如营养储存和循环、净化陆源污染物、保护岸线、调节全球水动力和气候等被破坏，同时造成海洋泥沙淤积、海洋环境质量下降、渔业资源受损以及海岸带生物多样性的减少等严重生态问题。而填海造地的相关法律目前还不完善，如不加以规制，未来对海洋生物多样性造成的破坏将无法估量。
气候变化未来可能成为海洋生物多样性的头号威胁。气候变化和生物多样性变化是全球变化中最重要的两个因素。《联合国气候变化框架公约》指出，海洋是气候系统的一个基本组成部分，在气候系统中具有根本性作用，不仅直接影响气候，而且也受到气候变化的影响。气候变化对海洋物种分布以及活动的影响已经在过去的几十年里得到了证明，未来也必将对海洋物种及其生态系统带来巨大改变。为了适应气候变化，必须从法律和政策层面作出应对，通过海洋物种异地保护、海洋保护区规划设计、海洋生态系统适应性管理、海洋生态补偿和气候灾害防御等措施，减少因气候变化而带来的不利影响。
（3）对重点对象的针对性法律保护。海岸带、红树林、滨海湿地、滩涂、重点渔业资源等客体是海洋生物多样性的重要构成部分和支撑因素。对于这些资源，应当重点保护，必要时可专门立法。
[1] 徐冲：《论美国海岸带管理法律制度对我国的借鉴》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第30页。
[2] CZMA：U.S.C.§1452.Congressional declaration of policy （Section 303）.
[3] CZMA：U.S.C.§ 1456b. Coastal Zone Enhancement Grants （Section 309）（d）.
[4] CZMA：U.S.C.§ 1456a. Coastal Zone Enhancement Grants （Section 309）.
[5] 赵恩波：《美国〈海岸带管理法〉浅析——兼论我国海岸带立法》，载《海洋与海岸开发》1990年第4期。
[6] 徐冲：《论美国海岸带管理法律制度对我国的借鉴》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第36页。
[7] CZMA：U.S.C.§ 1463.Rules and Regulations （Section 317）.
[8] 李宜良：《美国海域使用管理及对我国的启示》，载《海洋开发与管理》2006年第4期。
[9] CZMA：U.S.C.§1456c.Technical assistance （Section 310）.
[10] CZMA：U.S.C.§1458.Review of performance （Section 312）.
[11] CZMA：U.S.C.§1459.Records and audit （Section 313）.
[12] CZMA：U.S.C.§1460.Walter B.Jones Excellent in Coastal Zone Management Awards （Section 314）.
[13] CZMA：U.S.C.§1462.Coastal Zone Management Reports （Section 316）.
[14] CZMA：U.S.C.§ 1458.Congressional findings （Section 302）；CZMA：U.S.C.§ 1456a.Coastal Zone Management Fund （Section 308）.
[15] [美] Biliana Cicin-Sain，Robert W.Knecht：《美国海洋政策的未来——新世纪的选择》，张耀光、韩增林译，海洋出版社2010年版，第165 页。
[16] 管岑：《海岸带生态系统管理法律研究》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第35～36页。
[17] 张灵杰：《美国海岸海洋管理的法律体系与实践》，载《海洋地质动态》2002年第3期。
[18] 鹿守本、艾万铸：《海岸带综合管理——体制和运行机制研究》，海洋出版社2001年版，第182～183页。
[19] 成克武、周晓芳、张炜银：《美国〈濒危物种法〉及其相关政策措施》，载《世界林业研究》2008年第4期。
[20] 王晓辉：《防治外来物种入侵立法研究》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第16～17页。
[21] Training Guide U.S.Coast Guard’s Aquatic Nuisance Species and Ballast Water Program.
[22] 张博：《美国外来物种入侵的相关法律对我国的启示》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2005年第2期。
[23] 杨健萍：《我国海洋生态损害索赔法律问题研究》，天津大学2012年硕士学位论文，第18～19页。
[24] 自然资源包括美国联邦政府、州、外国政府或印第安部落因所有、管理、托管等方式而控制的海洋资源、渔业资源、野生动植物等资源。
[25] 管岑：《海岸带生态系统管理法律研究》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第36～38页。
[26] 刘康：《加拿大海洋环境管理》，载《海洋开发与管理》2011年第1期。
[27] 刘康：《加拿大海洋环境管理》，载《海洋开发与管理》2011年第1期。
[28] 刘康：《加拿大海洋环境管理》，载《海洋开发与管理》2011年第1期。
[29] 王冠钰：《澳大利亚的海洋法实践研究及其对我国的启示》，中国海洋大学2010年硕士学位论文，第19页。
[30] 林岳夫：《澳大利亚的海岸带综合管理》，载中国海洋经济网，http：//www.wzseafood.net/hygl/hygl/200901/hygl_20090111161716_28663.html，最后访问日期：2017年2月6日。
[31] 管岑：《海岸带生态系统管理法律研究》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第40～41页。
[32] “岛国”和“海洋国家”是意思相近的两个概念，与“内陆国家”“大陆国家”互为参照。但是，“岛国”和“海洋国家”又是一对含义不同、互为对照的概念，除地理因素外，“岛国”往往被赋予自我封闭、自以为是、目光短浅等带有贬义的社会文化特征。相反，“海洋国家”却带有面向世界、冲破束缚、积极探索、气魄宏大等褒义特征。正是因为对海的不同侧面的倚重，才出现了所谓“岛国”和“海洋国家”的区别。
[33] 王晓霞、周怡圃、李宜良：《〈日本海洋基本法〉系列研究——尽快制定我国海洋基本法是建设海洋强国的必由之路》，载《海洋信息》2008年第3期。
[34] 鹿守本、艾万铸：《海岸带综合管理——体制和运行机制研究》，海洋出版社2001年版，第251页。
[35] 陈宗波：《菲律宾生物多样性及其相关知识的立法及对中国的启示》，载《河北法学》2008年第11期。
[36] 张义钧：《〈欧盟海洋战略框架指令〉评析》，载《海洋开发与管理》2011年第4期。
[37] 《框架指令》对“良好环境状况”做了如下说明：“良好环境状况下的海洋水体以其自身条件能够提供清洁、健康、多产的生态多样化和动态化海洋，对海洋环境的利用是可持续的，能够满足当代人和后代人的使用和活动需要。”该定义可以进一步表述为，人类的输入对海洋生态系统的结构和功能、恢复能力、生物多样性和海洋生境的影响，以及“生态系统的水形态、物理、化学特性”。
[38] 蔡守秋：《综合生态系统管理法的发展概况》，载《政法论坛》2006年第3期。蔡守秋先生在论著中，将Integrated Ecosystem Management（IEM）翻译为“综合生态系统管理”，同本书中使用的“生态系统管理”一词。
[39] 例如，赵绘宇对生态系统管理的概念、生态系统管理法律的思想渊源、体系及法律制度进行探讨，提出生态系统管理法律的实现途径。薄晓波和冯嘉提出综合生态系统管理法律化核心问题应当是从法律思维的角度出发，运用权利义务分析这一法律人特有的方法对其进行解析。
[40] 周龙：《论海洋生物多样性的法律保护》，载《人民论坛》2016年第2期（中）。
[41] 胡增祥、崔红、马英杰：《生物多样性是中国环境保护的重要任务》，载《海洋多样性保护的法律思考》，青岛海洋大学出版社2006年版，第21～33页。
[42] 翟勇：《中国的生物多样性保护立法》，载《世界环境》2009年第3期。
[43] 马英杰：《我国珍贵濒危海洋动物保护法律研究》，中国海洋大学2008年博士学位论文，第43～48页。
[44] 现为生态环境部。
[45] 季柳阴来：《国际环境条约在中国的履行——以〈生物多样性公约〉为例》，载《法制与社会》2011年第6期（下）。
[46] 王晓辉：《防治外来物种入侵立法研究》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第22～23页。
[47] 管岑：《海岸带生态系统管理法律研究》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第42页。
[48] 管岑：《海岸带生态系统管理法律研究》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第43页。
[49] 管岑：《海岸带生态系统管理法律研究》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第44页。
[50] 刘康：《加拿大海洋环境管理》，载《海洋开发与管理》2011年第1期。
[51] 管岑：《海岸带生态系统管理法律研究》，中国海洋大学2011年硕士学位论文，第21～22页。
[52] 李浩、郑安民、李东明：《美国、澳大利亚防控生物入侵策略对我国的启示》，载《植物检疫》2007年第4期。
[53] 陈宗波：《菲律宾生物多样性及其相关知识的立法及对中国的启示》，载《河北法学》2008年第11期。
[54] 王运生、肖启明、万方浩、谢丙炎：《日本〈外来入侵物种法〉及对我国外来物种管理立法和科研的启示》，载《植物保护》2007年第1期。
[55] 王晓辉：《防治外来物种入侵立法研究》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第30～32页。
[56] 周龙：《论海洋生物多样性的法律保护》，载《人民论坛》2016年第2期（中）。
[57] 生物安全是由生物技术发展而给人类带来的安全问题。当代生物技术，特别是转基因技术的大量应用，引起了人们的广泛争议。在海洋生物多样性领域，生物安全主要体现在水产养殖、海洋生物制药等方面。对海洋生物安全法律制度构建，应当以保障海洋生态系统安全，防止生物技术对人类造成负面影响，鼓励海洋生物科技发展为目的，以风险防范、全程控制、损害预防为原则，完善风险评估、科研管理、信息披露、损害赔偿等法律制度。在管理上逐步由分散管理过渡到单一部门牵头、多部门合作的协同管理模式。
[58] 海洋生态系统保护相关法律主要包括海洋保护区、自然保护区、风景名胜区等方面的立法，由于海洋生态系统的综合性和复杂性，有学者提出应建立分阶层的海洋生态法体系：第一层次是整体性、综合性的《海洋生态法》；第二层次由四类法律部门组成：海洋资源、海洋生命支持子系统、所有生物成分、特殊的海洋生态系统；第三层次是有选择地针对海洋生态系统的子系统及各种具体生物成分和非生物成分进行立法保护。
[59] 海洋物种保护相关法律主要包含野生动植物保护、渔业资源及海水养殖业管理和外来物种入侵等几个方面。目前，我国海洋的渔业资源和海底植物资源受到了很大程度的破坏，而外来物种的入侵也日益频繁和加剧，严重影响了我国的海洋环境和农业生产，造成了严重的经济损失。与之相对应的是，我国的野生动植物保护法律相当不完善，因此，对《野生动物保护法》的修改势在必行，并制定与之同样位阶的《野生植物保护法》，同时扩大保护范围，以全面保护原则代替重点保护原则，应充分认识到海洋动植物资源的重要性，对红树林等重点海洋生物资源可以专门立法加以保护，对我国渔业及养殖业相关法律制度进行完善，采用设立渔业权，制定养殖业及捕捞业管理办法或规章，制定渔业水域规划办法，制定渔船渔港管理办法等手段，以预防原则为基础，构建早期预警和快速反应机制，建立跨部门的专门机构进行管理。
[60] 生物遗传资源是指基因资源。近些年来，由于人为破坏和其他国家的窃取，我国的遗传资源流失严重，许多本属于我国的动植物遗传资源，被美国等国家申请专利，严重影响了我国生物技术的科研、生产和进出口。目前，我国在这一领域缺乏相应的法律法规。鉴于我国遗传资源比较丰富，处于资源提供者的地位，且海洋问题关乎国家战略，因此，对海洋遗传资源应当采用以公法管制为主的模式，同时制定便利遗传资源取得的法规、分享利用遗传资源产生惠益的法规和保护遗传资源知识产权的专利制度。