中央集权官僚体制的确立是巡视制度产生的政治前提

中国历史悠久，社会生活一直是人类社会的主体。在原始社会，由于社会生产力水平比较低，物质匮乏，人们以群聚居，氏族首长依靠自己的德行和威望管理内部事务，同时，氏族内部有很多大家约定俗成的习惯，人们也比较自觉地遵守习惯。由于氏族内部组织相对简单，阶级国家还未形成，这一时期没有出现管理人们社会生活的专门组织。随着生产力的发展，人类为了更好地生存和发展，在氏族内部成立了自我管理机构，后来又出现了超出血缘和地域界限的部落联盟。部落联盟首领凭借自己的威信和影响管理氏族事务，人们崇尚贤人政治，部落首领的更替实行禅让制，按照氏族成员的意愿选举产生，权力所有者和执行者基本是一致的，因此，这一时期还没有巡视监察的概念，更不存在管理氏族事务的官僚组织。氏族部落首领依靠自己的威望管理氏族事务，通过亲自巡狩来监督氏族事务的贯彻落实，黄帝、颛顼、舜等部落首领都有巡守的经历。

夏商周时期，随着生产力的逐步发展、私有制的产生，出现了阶级和奴隶制国家，建立了由王、诸侯、贵族及职官构成的奴隶制政权结构，建立了相对完备的国家宗法制度，在统治集团内部实行了建立在血缘关系上的世卿世禄的官僚体制，在地方实行分封制，统治者分授疆土给存在宗法关系的贵族，通过层层分封，建立了相对完备的国家职官制度，国家权力分离和分化趋势逐步加强，但由于夏商周三代政权的基本结构都是从部落联盟蜕变而来，对事务的管理是建立在身份等级为准的法则之上。各种宗主、宗支、嫡长、庶幼关系，以及与大大小小领地的世袭统治权联系在一起的天子、诸侯、大夫、士的等级层次都是那样地清晰和稳定。[9]这一时期，官僚体制由于和贵族等级身份紧密联系在一起，很难有较大发挥作用的空间。在奴隶主内部则是依靠血缘建立起来的宗法关系，他们的官职利益可以世袭，整个统治阶级的利益是一致的，是一个整体，统治阶级内部也没有建立明确的官僚制度，巡视制度在这一时期也无从谈起。

春秋战国时期，随着社会经济政治的发展，社会分工逐步完善，原来的分封制、井田制和宗法制等制度开始崩溃瓦解。经过激烈的战争和变法运动，地主阶级逐渐掌握了主动，国家事务所有权和管理权逐渐分离，诸国群雄逐步建立了君主专制的中央集权制度和一整套官僚制度，职官逐渐增多，管理不断完善，文武官的分离、宰相的出现都标志着中国封建官僚体制已经具备了雏形。(https://www.daowen.com)

秦国统一六国并建立了君主专制的中央政权，采取了一系列措施加强和巩固君主专制。首先建立了皇权制度，确立了皇帝至高无上的地位。其次围绕皇帝制度在中央建立了以三公九卿为代表的官僚政治机构，担负起管理国家事务的重大责任，在地方取消分封制推行郡县制，建立起了中央集权的官僚政治制度，成为以后中国两千年政治体制的基础。这一时期，随着社会分工发展，社会政治领域也在不断分化，政治主权和管理权也得到明确界定，产生了稳定而经常地执行公务的庞大官僚组织。皇帝是国家最高权力的拥有者和体现者，掌握着国家的最高统治权，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。皇帝对全国的控制和管理，需要依靠各级官吏来实现，皇帝通过适当分权给地方和各级官僚，通过各级官吏的管理来实现对全国的控制，这就形成了皇帝管理官僚队伍，官僚队伍治理百姓的管理模式。封建专制主义中央集权的政治体制彻底确立，地主阶级的大一统社会秩序被广泛接受。皇权的不可分割性必然要求中央集权，而大批的官僚队伍在管理社会实践当中渴望拥有独立的自主意识，以实现自己的政治价值，必然要求皇权给予更多的自主权。皇帝和官僚队伍虽然都属于统治阶级，但阶级立场的一致并不妨碍他们之间存在严重的矛盾和冲突。反过来，为确保这种专制体制的延续，确保传之万世，秦始皇又采取一系列制度来捍卫这种专制体制，诸如官吏选拔制度、等级制度、俸禄制度、监察制度等专门化的官僚管理体制随之建立，皇权通过行使监察权的职官对各级官吏进行监督和管理，确保各级官吏效忠皇权，中国封建官僚制度得到空前强化和加强，此时的国家监察体系也越来越成为整个封建政权建设的重要组成部分。张晋藩先生认为：“在政权机构中，权力监督机关与权力执行机关之间的分化不断加剧，监督机关所属官员数量不断增加，监督机关内部分工日益明显，监督机关相对于其他国家机关的独立性不断增强，权力监督活动在整个政权运行中的地位和作用不断强化。”[10]可见，官僚集团的诞生，为巡视制度的产生奠定了政治基础，皇帝必然要通过亲自巡视、遣使巡视加强对官僚队伍的监督，并最终形成制度化的模式加以固定，以确保巡视常态化、经常化。随着秦代监察制度的日益完善，监察系统内部分工不断细化，作为监察制度重要组成部分的巡视制度紧跟时代的步伐，在皇帝和官僚队伍的相互政治斗争中应运而生，并在秦汉乃至以后各代政治生活当中发挥了不可替代的作用。