四、赋权过重

汉代的巡视官员或大臣带宪巡察地方，不管是定期巡察还是临时巡察，都作为中央朝廷的特使，“奉制巡按”“持有制命”，直接对皇帝负责。因此，巡视官员权力很大。这一方面当然能为朝廷整饬吏治提供一定保证，但也可能为其玩权弄法、鱼肉百姓提供方便，如若品行低下之人任之，往往会导致为贪名利而无视事实，滥用职权。巡视官员被赋权过重，往往造成州县地方官员无所适从，对其百般顺从，甚至滋生新的腐败。西汉武帝时置《刺史六条》，刺史代表中央到地方进行监察，由中央任免，不受郡国的控制与指挥，而且位居郡守之上。刺史可直接向皇帝面陈，而“郡守不得面奏”。

尽管刺史干预地方行政要是追究责任的，但随着刺史的地位和权力不断加强，刺史越权干预地方行政事务已是普遍现象，一些刺史便随心所欲地滥用职权，甚至和地方官员互相勾结，对上欺骗皇帝，对下欺压百姓。如汉殇帝延平元年秋七月庚寅，敕司隶校尉、部刺史曰：“夫天降灾戾，应政而至。间者郡国或有水灾，妨害秋稼。朝廷惟咎，忧惶悼惧。而郡国欲获丰穰虚饰之誉，遂覆蔽灾害，多张垦田，不揣流亡，竞增户口，掩匿盗贼，令奸恶无惩，署用非次，选举乖宜，贪苛惨毒，延及平民。刺史垂头塞耳，阿私下比，‘不畏于天，不愧于人’。假贷之恩，不可数恃，自今以后，将纠其罚。二千石长吏其各实核所伤害，为除田租、刍稿。”[29]可见刺史和地方官员相互勾结欺骗朝廷、隐瞒实情的现象非常普遍，已经引起朝廷重视。至东汉末年，刺史对地方行政已不仅仅是干预，而是成为位居郡县之上的行政长官，除了巡视监察权以外，还拥有了行政、司法和军事大权。刺史监察地方官员，往往以行政长官的身份去监察下属官吏，这一方面干扰了地方行政，另一方面又助长了其营私舞弊、贪污纳贿的歪风。薛宣为御史中丞，对外总督刺史，朝政混乱，他认为“殆吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失”[30]。可见，地方巡视监察官员自身贪赃枉法，庇护州县官吏，甚至与州县官吏相互勾结，加速了汉代政治腐败，官僚内部错综复杂的重重关系影响了巡视职能的正常发挥。(https://www.daowen.com)

中国古代地域辽阔，交通不便，中央政府鞭长莫及，容易形成尾大不掉之势。通过建立巡视制度，中央对地方情况了解比较全面真实，对典正法度、维系纲纪、改善地方吏治以及防范分裂割据能够发挥较好的制衡实效。由于中央集权不断削弱，巡视官员被赋予更多的权力来代表中央监察地方政权，导致巡视官员权力一再扩张。巡视官员权力的逐渐膨胀，最终使巡视监察官员向行政官员转化，其结果不仅起不到加强中央集权的作用，反而给巡视官员分裂割据、独霸一方创造了条件。正是由于刺史州牧等巡视官员的权力不断强化，中央对其赋权过重，最终导致东汉末年群雄割据，东汉灭亡。