二、缺乏制度保障

汉武帝设计并推行得较好的刺史制度，由于缺乏制度保障，到了西汉后期开始走样，名称和职能不断变化，巡视职能发挥受到限制。汉成帝绥和元年，丞相翟方进和大司空何武上奏，请求将刺史改为州牧，理由是按照祖宗的家法应该以贵治贱，不能以卑督尊。刺史只有六百石，监察二千石的高级领导干部不合规矩。成帝只好下诏，把刺史改名为州牧，增秩二千石，与郡守平起平坐。三年后，丞相朱博上书认为，当年设十三部刺史，职级低但赏赐重，这样可以激励他们努力工作。废除刺史改设州牧后，激励机制没有了，收不到监察的效果，应该恢复刺史制度。于是又将州牧更名为刺史。但几年后，再次将刺史改为州牧。翟方进等人认为监察制度应同其他制度一样，不得违反森严的封建等级制，必须遵守以贵治贱的原则。朱博认为怎样设置监察官，衡量的标准应该看是否有利于监察。较量的结果，是等级派占了上风。刺史改为州牧后，原来的监察官开始向行政官员转化，监督者与被监督者混为一谈，利害关系由相异变为相同，“让马儿说话”的制度被破坏了。汉武帝在生前找到了一条行之有效的监察方法，但没有也不可能找到保证它发挥作用的长效机制，斯人已去，其政也息，这是那个时代无法避免的历史悲剧。到了东汉，光武帝又重新恢复刺史之职，不过，此时的刺史职权与西汉相比，已不可同日而语，已经拥有了司法、行政甚至军事大权，东汉末年，刺史最终演变成了权重一方的州牧，成为独霸一方的地方诸侯。

由于巡视官员行使职权没有制度保障，弹劾权贵时往往遭受打击报复，轻则降职，重则丧命，致使刺史不能充分发挥其监督职责。汉和帝时乐恢“诸所刺举，无所回避”[24]，得罪了外戚窦宪，被迫服毒自杀。(https://www.daowen.com)

时代的局限性决定了汉代巡视制度的先天不足，汉代巡视制度由于在设计之初缺乏制度保障，巡视官员的名称、地位和职权由于当政者的政见不同而不断变化，巡视官员的生命权无法保障，坚持正义、履行职责之人往往遭受打击报复，致使很多巡视官员和地方官员相互勾结，欺压百姓。随着巡视官员权力的一再膨胀，巡视官员演变成独霸一方的地方诸侯，造成东汉末年的分裂割据局面，最终导致东汉灭亡。