确立时期——西汉初年至汉成帝绥和元年
西汉建立以后，国内政治经济形势发生了很大变化，在思想文化领域也产生了巨大震动。这一时期，巡视制度由皇帝亲自巡视、遣使巡视等临时差遣性质的巡视逐渐发展到刺史巡视、司隶校尉巡视、督邮巡视等制度化的巡视。巡视制度在这一时期得到较好发展，从临时性、随机性的皇帝巡视、遣使巡视，逐渐发展为制度化、常态化的刺史巡视和司隶校尉巡视等形式，并在汉代政治生活当中发挥了巨大作用。这是巡视制度在汉代发挥作用较好的时期，其形成确立有着深刻的政治经济思想背景。
（一）在政治方面，汉承秦制，在地方实行郡县制度，同时在国内分封同姓诸侯王，形成了郡国交错、郡国并行的政治局面。由于连年征战，汉初经济实力较弱，加上汉王朝初期实行无为而治的与民休息政策，与秦朝相比，汉朝对整个国家机器的控制力明显较弱，组织机构较为涣散，由于中央控制无力，地方诸侯王和分封王迅速发展壮大，在很大程度上限制和分割了中央王权。汉代初兴，分封异姓诸侯王九家，至汉高祖十一年，九个异姓诸侯国大部分被歼灭，对中央政权的威胁解除。汉初高祖为了巩固刘家王朝的统治，大封同姓王，在解除异姓诸侯王威胁的同时，刘邦错误地总结历史经验，认为“汉兴之初，海内新定，同姓寡少，惩戒亡秦孤立之败，于是剖裂疆土，立二等之爵。功臣侯者百有余邑，尊王子弟，大启九国”[10]。这一制度开始之时，的确起到了维护中央政权统一的目的。随着汉朝经济社会的发展，分封的同姓王势力也越来越强大，这些诸侯王国虽受中央节制，但又相对独立。诸侯王拥有相当大的权力，其中最主要的有两项：一是“自置吏”，可以自行任命二千石以下官员；一是“得赋敛”，可以向本王国臣民收取赋税。这些王国一般都辖有数郡之地，封域辽阔，户口众多，实力雄厚，实际上成为能与中央政权分庭抗礼的独立王国。各个分封王设置百官，有御史大夫及诸卿，皆秩二千石，百官皆如朝廷。[11]刘邦原来认为，有了如此巩固的统治基础，刘家天下可以高枕无忧了。殊不知，随着经济的发展，同姓王照样也会膨胀，在封国内一切大小事务全由分封王控制，他们“擅爵人，赦死罪，甚者或戴黄屋，汉法令非行也”[12]。一些势力较大的分封王开始训练自己的军队，对抗中央政权，形成了对中央政权的严重威胁。汉高祖以此巩固刘家王朝的目的不仅没有达到，反而受制于此，历史上著名的“七王之乱”大大削弱了汉王朝的中央王权，对中央君主专制集权的统治构成了严重威胁。
汉初几个皇帝治国方面都实行恤刑慎杀政策，减少刑杀，一年被判处死刑的犯人屈指可数。高祖初入关中之时，就曾经“约法三章”，百姓拍手称快。汉惠帝颁布诏令：“民年七十以上若不满十岁有罪当刑者，皆完之。”[13]汉文帝“赦罪人，怜其亡发，赐之巾，怜其衣赭书其背，父子兄弟相见也，而赐之衣。平狱缓刑，天下莫不说喜”[14]。元狩六年，汉武帝“遣博士大等六人分循行天下……治苛者，举奏”[15]。《汉书·刑法志》云：“选张释之为廷尉，罪疑者予民，是以刑罚大省，至于断狱四百，有刑错之风。”[16]同时对关乎国计民生的盐铁行业，中央采取不管不问政策，允许民间自由经营，致使中央财权也受到削弱和分割。对外方面，汉代东有朝鲜，南有闽粤和西南夷，北部有匈奴贵族，其中以匈奴势力最为强大。由于汉族人才不断流入匈奴，如韩信、卢绾等汉将均亡走于匈奴，并为匈奴贵族效力，其势力蒸蒸日上，加上汉初经济实力较弱，国力不济，无力应对挑衅，面对匈奴的不断骚扰，汉朝中央一味采取和亲退让政策，换取一时安宁，以供与民休息政策之延续。汉武帝登基之后，西汉王朝的国力已经不可同日而语，较汉初已有天壤之别，国库殷实，钱粮充足，人口大增，牛马成群，国力大增，加之汉武帝个人雄才大略、好大喜功，反衰世之陵夷，继周氏之绝业，这些都为汉武帝施展抱负奠定了雄厚的基础。首先颁布“推恩令”，打击分封王的割据势力，以迁徙和诛杀之策打击地方豪强，“于是藩国始分，而子弟毕侯矣”[17]。诸侯王国迅速缩小，大国不过十余城，小侯不过数十里。同时作《左官律》和《附益阿党之法》，明确规定诸侯王国的官员级别低于朝廷同级官员，以此来限制诸侯王网罗人才，对抗朝廷。汉武帝元鼎五年，颁布《酎金律》，贵族地主又受到一次严重打击，从而削弱了诸侯王的力量，解除了诸侯王对中央政权的威胁。黄仁宇先生认为：“余存的不仅面积减缩，而且内部的行政权也被中央政府接收。”[18]其次加强封建法制建设，律令日密。西汉前期的无为而治，“网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断于乡曲”[19]。武帝决心扭转这种不利局面，“于是招进张汤、赵禹之属，条定法令，作见知故纵、监临部主之法，缓深故之罪，急纵出之诛。其后奸猾巧法，转相比况，禁罔浸密。律、令凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事。文书盈于几阁，典者不能遍睹”[20]。同时重用酷吏，严格执法，武帝时期的张汤、杜周等人都以严酷而闻名于世，地主阶级法制建设大大加强。第三，加强个人专制独裁。事无巨细，汉武帝都亲自过问，同时削弱相权，宠信身边侍卫等内宫人员，任用一批亲信和下级官吏作为自己的得力助手，直接向其汇报工作，权力获得空前集中。同时加强对经济生活的干预，实行盐铁官营专卖制度，确保了中央集权专制主义的统治基础。第四，组织三次大规模的远征，沉重打击了匈奴贵族的嚣张气焰，稳定了北方边境，扩大了疆域。汉人口众多，文化经济发展远超四夷，急需扩大对外贸易，汉王朝派遣张骞开辟西域通道，实为解决贸易问题，增加中央财政收入，同时处理和西南、朝鲜等关系，消除了外族的骚扰和侵略，稳定了边疆。一个强大的封建君主专制中央集权国家的形成为汉代巡视制度的发展奠定了良好的政治基础，同时，为了加强这种中央集权专制国家，巡视制度也成为必要之手段而得到加强。
（二）在经济方面，经过秦王朝暴政的肆虐、秦末农民战争和楚汉战争的践踏蹂躏，西汉初年经济一片萧条，一度到了崩溃的边缘。“汉兴，接秦之弊，丈夫从军旅，老弱转粮饷，作业剧而财匮，自天子不能具钧驷，而将相或乘牛车，齐民无藏盖。”[21]土地大片荒芜，农民流离失所，“天下初定，故大城名都散亡，户口可得而数者十二三，是以大侯不过万家，小者五六百户”[22]。到处是断壁残垣，人民群众陷入水深火热之中，民不聊生，整个社会满目疮痍，陷入了无序状态。在这样的历史条件下，汉初统治者的主要目的就是恢复社会生产，为此，采取了一系列的办法。西汉初期，西汉王朝实行与民休息的政策。组织士兵复员，并按照军功大小和爵位高低，赐给军队人员土地。汉高祖打败项羽后不久就下诏曰：“民前或相聚保山泽，不书名数，今天下已定，令各归其县，复故爵田宅，吏以文法教训辨告，勿笞辱。民以饥饿自卖为人奴婢者，皆免为庶人。”[23]同时，通过安置大量流民，释放大量官家奴婢，使广大农民重新获得土地，尽快恢复土地耕种，从此，社会逐渐开始安定，农业经济开始复苏。吸取秦朝暴政速亡教训，汉初几任统治者注意减轻农民负担，尽量减少赋税、徭役征发。“量吏禄，度官用，以赋于民。而山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。漕转山东粟，以给中都官，岁不过数十万石。”[24]重农抑商，在政策上支持农业发展，三十税一成为汉朝田赋的定制，大力抑制商业发展，“天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之。孝惠、高后时，为天下初定，复弛商贾之律，然市井之子孙亦不得仕宦为吏”[25]，以确保农业经济的发展。“海内得离战国之苦，君臣俱欲无为，故惠帝拱己，高后女主制政，不出房闼，而天下晏然，刑罚罕用，民务稼穑，衣食滋殖。”[26]经历了几十年的稳定发展和积累，西汉经济空前繁荣，到了汉武帝时期，改革币制，将铸币权收归中央，实行盐铁专卖、酒类专营制度，推行均输、平准政策，同时打击豪强、贵族的经济势力，“汉兴七十余年之闲，国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘字牝者傧而不得聚会。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号。故人人自爱而重犯法，先行义而后绌耻辱焉”[27]。通过一系列的政策，加强了中央集权的经济实力，汉朝社会经济空前繁荣起来，已经成为一个国力十分强大的东方帝国。汉代经济的恢复、发展和繁荣，为汉统治者加强君主专制中央集权，维护皇帝权威，强化官僚政治提供了雄厚的资本，同时也为汉代巡视制度的形成和强化提供了经济条件。为了巩固农业的基础地位，无论是两汉皇帝还是各级官员，都经常下到基层劝课农桑，鼓励指导农业发展，同时农业经济的发展也要求统治者从政策制度层面上予以重视和支持。皇帝和各级官员也充分认识到农业基础地位的重要性，这就为巡视制度的产生奠定了强有力的经济基础。
（三）在思想文化方面，春秋战国时期，政治分裂，百家争鸣，思想界始终无法统一。秦王朝实现了政治的大一统，并采取极端措施专任法家之术，也实现了思想上的短暂统一，暴政导致秦朝速亡。秦朝严酷无情和极端严厉的对内对外政策的理论基础是法家哲学，因此，法家学说便成为秦朝统治者失败的替罪羊。汉初，统治者总结秦亡教训，放弃法家之术，采用和法家思想距离最远的儒道学说。早期，汉承秦制，沿用了中央集权的专制政体，由于儒家受秦朝文化专制主义的打击很大，元气尚未恢复，且儒生又有迂腐之嫌，因此，汉统治者改用黄老学说作为治国指导思想，给国家和人民一个充分休息的机会。西汉前期的几十年里，黄老学说一直占据着思想界的支配地位。经历了一个时期的休养生息之后，道家学说已经完成了历史使命，不再适应时代和汉朝统治者的需要了，而此时的儒术却一直未能登上历史舞台，但是儒学却在黄老之术之下空前繁荣起来。儒家学派不甘堕落，其强大的生命力通过自身的不断调整适时地表现出来，功利主义倾向日益明显，不断地向汉统治者暗送秋波。叔孙通审时度势制定朝仪，高祖乃知皇帝之贵，高祖对儒家颇为赏识，“叔孙通希世度务，制礼进退，与时变化，卒为汉家儒宗”[28]。此后的贾谊、辕固生等人都适时擎起了儒学的大旗。汉武帝时期，由于四夷未服，制度多阙，汉武帝十分不悦，加上汉武帝好大喜功，急需一种新的理论体系来指导支撑自己的统治，此时的儒家学派已经走出了低谷，经过民间教育和国家取士措施大大发展起来。董仲舒以天命观和三纲五常为理论依据，进一步把儒家思想宗教化，把封建政治理论伦理化，既重视德政教化，又不排斥刑罚的作用，形成了一套符合汉朝统治者要求的思想体系。秦代采取焚书坑儒的办法去统一思想，导致速亡，给汉朝统治者敲响了警钟，不能再以极端的方式去统一思想，而是采取更加温和的方式来统一思想，在百家学说中扶植儒家，独尊儒术，使它成为正统，其他各家学说还可以私人讲授，不再处罚。董仲舒认为：“《春秋》大一统者，天地之常经，古今之通谊也。今师异道，人异论，百家殊方，指意不同，是以上亡以持一统；法制数变，下不知所守。臣愚以为诸不在六艺之科孔子之术者，皆绝其道，勿使并进。邪辟之说灭息，然后统纪可一而法度可明，民知所从矣。”[29]这样，就给儒家学说罩上了一层神圣的光环，从不同方面论证了等级制度的合理性，迎合了汉王朝统治者的口味，汉武帝欣然接受，下令“罢黜百家，独尊儒术”，其他学说偃旗息鼓，儒家学说正式登上了统治地位，进一步加强了思想文化上的专制统治。汉代初期，统治者当中大多出身卑微，学识不高，粗野豪放，按照儒家德才兼备的选人标准，往往达不到要求，需要进行教化方可适应安邦治国的需要。汉朝早期的选官制度仍以贵族门第和家庭财富作为标准，“罢黜百家，独尊儒术”以后，董仲舒主张以儒术为标准，在全国范围内举行考试，并以儒家经书为正统，凡是读书之人都可以参加考试，从中选拔官员，这样便从制度上保证了儒家思想的统治地位，弘扬了儒术，而且为汉朝选拔了大批优秀治国人才，同时为几百年后的科举制度奠定了基础。儒家上升为主流思想，法家并没有被完全抛弃，法家的现实性思想往往被统治者作为应付局势、解决困局的主要方法，所谓的“外儒内法”不无道理，儒家思想占统治地位的范围是社会体制、精神道德教化和学术领域，法家思想占统治地位的则是施政的原则和统治的方法。[30]
思想上的统一促进了政治制度的统一。汉朝统治者根据社会的发展不断地调整着自己的统治思想，从崇尚黄老，到独尊儒术，封建大一统国家终于成为现实，封建地主阶级的制度法典化进程大功告成。汉代一些政治制度应运而生，成为儒学的传播工具，去宣扬儒家学说，推广教化，巡视制度作为政治制度的一个重要组成部分，在维护封建地主阶级政权和利益面前，显示了强大的生命力，作为中国政治制度史上的一支奇葩，对后世作出了示范，成为后世效仿的对象，同时也成为宣传儒家思想、加强思想文化专制统治的制度工具之一。
（四）在社会生活方面，经过春秋战国时期社会的深刻变革，逐步进入封建社会。广大农民、奴婢、部曲、游侠、士大夫阶层，生活在社会最底层，属于被压迫阶级；地方豪强、分封王、诸侯王为地方大员，和社会底层人民对立严重，社会矛盾严重激化。汉代农民生活十分贫穷，虽有百亩田地，由于繁重的赋税，农民往往陷于贫困，温饱问题尚不能解决。“岁不登数年，人或相食。”[31]除了田租什一之外，还有口赋、更赋等名目繁多的税种，纵然汉政府三十税一，其实什税五也，以致百姓生子立即杀死，民不聊生，亡遁山林。贫民无法生存，于是卖身于官府、富家为奴，可以不负政府赋税的责任，当时奴隶数量众多，成为社会之一阶层。如果贫民不卖身为奴，则往往结伙作奸犯科，匿于山林，成为亡命之徒，成为社会治安混乱的一个重要因素。汉初，将相贵族大多出身下层，因为战争形成了一个新的贵族阶层，一些大地主、大工商主亦步入强宗豪右之列，他们掌握大量的土地、牛羊，占用大量奴婢，“富商大贾或蹛财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困”[32]。由于汉代富商大贾占有大量的社会资源，生活腐化堕落，风俗大变，率多逾制，贾谊说：(https://www.daowen.com)
今民卖僮者，为之绣衣丝履偏诸缘，内之闲中，是古天子后服，所以庙而不宴者也，而庶人得以衣婢妾。白縠之表，薄纨之里，緁以偏诸，美者黼绣，是古天子之服，今富人大贾嘉会召客者以被墙。古者以奉一帝一后而节适，今庶人屋壁得为帝服，倡优下贱得为后饰，然而天下不屈者，殆未有乜。[33]
仲长统曰：
井田之变，豪人货殖，馆舍布于州郡，田亩连于方国。身无半通青纶之命，而窃三辰龙章之服；不为编户一伍之长，而有千室名邑之役。荣乐过于封君，势力侔于守令。财赂自营，犯法不坐。刺客死士，为之投命。至使弱力少智之子，被穿帷败，寄死不敛，冤枉穷困，不敢自理。[34]
这些贵族无所忌惮，无所不为，而且豪门之间相互攀附，勾结官府，互通婚姻，欺压百姓，桀骜不驯，败坏了社会风俗。由于社会经济复苏，诸侯王生活十分奢靡，婚丧嫁娶更为奢侈，汉哀帝时，“天下殷富，大郡二千石列官，赋敛送葬皆千万以上”[35]，汲令张歆死后，“汲吏人赙送前后数百万”[36]，而这些巨额财富，来自民间，正如黄霸所说：“数易长吏，送故迎新之费及奸吏缘绝簿书盗财物，公私费耗甚多，皆当出于民，所易新吏又未必贤，或不如其故，徒相益为乱。凡治道，去其泰甚者耳。”[37]这些豪强富绅，在平时实为治化之梗，至乱时，则更有不堪设想者。[38]诸侯王随着经济的繁荣，其财富聚敛日益增多，于是大兴土木，修建城池，招兵买马，富商巨贾、亡命游侠、四方豪杰皆攀附门下，豪强贵族相互勾结，其危害尤巨，官员富户田地有余，小民无立锥之地，到了汉武帝时期，这种状况愈演愈烈。此时的统治阶级内部已经不是铁板一块，地方豪强、分封王、诸侯王和各级官僚为了自己的利益不断勾心斗角，相互倾轧；汉朝为巩固统治，缓和和人民群众的阶级矛盾，加强了对官僚队伍的管理和监督，对豪强管理较严，防止土地过于集中，汉代政府屡屡颁布禁奢之政，各地官员也有很多治奢之举，《汉书·酷吏传》多有记载，但收效甚微。
上述种种现象的存在和困扰，严重威胁着中央政权的统治和社会秩序的稳定。为了解民情，巩固统治，汉天子频频出巡，也常派遣特使禁奢，举冤狱，并在元封五年，创立刺史之制以六条问事，加强对地方强宗豪右的监察，防止其与二千石官吏勾结。第一条，势家豪族土地数量和住宅规模超过制度规定，依仗财大势强欺凌贫穷弱势者。第六条，二千石官员不讲公德，不顾体统，低三下四地巴结豪强，贿赂公行，破坏政令。以上二条就是针对这种现象制定的。汉代巡视制度正是社会现实需要的反映，社会生活状况客观上要求政治制度必须进行改革，以维护中央集权专制制度的正常运行。
综上所述，由于政治上的需要，社会经济的繁荣，儒学地位的确立，形成了一种有利于政治制度诞生发展的综合环境，就为汉代巡视制度的产生发展创造了有利条件。同时巡视制度的发展又为促进汉代政治经济文化的发展壮大提供了条件，汉承秦制，产生于秦代的巡视制度由于秦的早亡而未能彻底实践，汉代营造了适合巡视制度发展壮大的土壤和环境，这些因素客观上要求巡视制度顺应时代的需要，加上杰出政治家的聪明才智，对后世影响深远的巡视制度，在汉代空前的繁荣时期得到淋漓尽致的诠释和演绎。这一时期西汉经济从衰败到繁荣，政治上从分封到郡县和分封并存，中央大一统封建专制中央集权逐渐加强，官僚制度逐步完善，中央对地方控制力达到了前所未有的态势，思想上从百家争鸣到“罢黜百家，独尊儒术”，这些都需要一个强有力的中央政权去捍卫和保障，汉代中央政府需要一整套制度去加强中央集权，巡视制度是其中之一。中央重视巡视制度，同时通过加强巡视制度来达到加强中央集权的目的。这一时期，帝王巡视常态化，特别是汉武帝更是常态化巡视，郡守县令效仿在后，在自己的行政辖区内不断巡行。遣使巡视也成为常态。更为重要的是，在这一时期，中央为了加强巡视法律制度建设，废除监御史、丞相遣史监郡制度，代之以刺史制度和司隶校尉制度，汉武帝元封五年“初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人”[39]。自此州部刺史制度正式诞生，取代了过去的监御史制度，《汉书》记载：“司隶校尉，周官，武帝征和四年初置。持节，从中都官徒千二百人，捕巫蛊，督大奸猾。后罢其兵。察三辅、三河、弘农。元帝初元四年去节。成帝元延四年省。绥和二年，哀帝复置，但为司隶，冠进贤冠，属大司空，比司直。”[40]司隶校尉巡视京畿七郡制度也在这一时期得以确立，从而使巡视制度常态化、制度化，并制定法律为刺史巡视提供制度保障，刺史巡视以六条问事，对汉代加强中央集权作出了不可磨灭的贡献。在这一阶段，由于中央集权不断强化，皇帝异常重视支持，巡视制度得到了很大的发展，而且产生了一些新的具有划时代意义的巡视方式和类型，反过来，巡视制度通过打击不法官吏，宣扬儒家文化等措施又不断强化中央集权，可以说汉代巡视制度在这一时期对维护汉代中央集权专制，澄清吏治，缓和阶级矛盾，促进经济社会发展起到了积极作用，是巡视制度在汉代发挥作用较好的时期。