强大的皇权支持

君主集权专制是中国古代政治统治的基本形式，是神权、族权、军权、监察权、经济权、司法权的综合体现，是封建国家的最高权力，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，封建社会奉行家国一体，皇帝是一国之君，拥有至高无上的地位和绝对权力。君主掌握着包括官吏在内的一切臣民的生杀予夺大权，皇权没有约束，皇权不受监督，各级政府、大小官员都只是皇权的组成部分，国中臣民和财产都为皇帝一己所有，因此国家的各项制度方针政策都是为维护皇权利益服务的，国家各项方针政策的贯彻实施离不开皇权的支持。只有在皇权的支持下，国家机器和制度才能够顺利运行和实施，汉代巡视制度能否顺利运转，与皇权是否支持密不可分。

西汉中前期和东汉初期，统治者吸取前朝教训，采取一系列恢复生产的措施，吏治清明，监察思想成熟，并将监察思想上升到制度层面上来，制定了一系列的法律制度，明确了监察官员的职责，确立了其权威地位，监察体系建设日趋完善，巡视制度也应运而生，巡视官员地位得以提高，专门的巡视法规颁布出台，并在汉代政权运作当中发挥了积极的作用，维护了中央政权的统一和稳定，吏治得到进一步加强。这都和皇权的重视支持密不可分。汉武帝和光武帝都致力于监察体系制度建设，大力支持巡视官员依法履职，检举不法，弹劾奸邪，巡视官员地位不断提升，权威不断加强，吏治逐渐得到改善，朝政呈现出“朝廷肃然，莫不戒慎”的清明政治局面。正是由于这一时期的统治者重视支持巡视制度，加强了巡视法制建设和实践，巡视制度才发挥出巨大的历史作用，维护了这一时期汉代政权的正常运作。正如汉哀帝时期丞相朱博对刺史制度评价所说：“汉家至德溥大，宇内万里，立置郡县。部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事，居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。前丞相方进奏罢刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿。九卿缺，以高第补，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不禁。臣请罢州牧，置刺史如故。”[1]

两汉后期，巡视制度的运行则出现相反的情况。由于皇权衰弱，政治昏暗，外戚宦官专政，恣意践踏法律，鱼肉百姓，巡视官员的地位和权威随之下降，很多巡视官员为求自保，在巡察当中走过场，攀附权贵，助纣为虐，有的巡视官员甚至成为外戚宦官专政的工具和帮凶。如《后汉书》记载：“齐殇王子都乡侯畅来吊国忧，畅素行邪僻，与步兵校尉邓叠亲属数往来京师，因叠母元自通长乐宫，得幸太后，被诏召诣上东门。宪惧见幸，分宫省之权，遣客刺杀畅于屯卫之中，而归罪于畅弟利侯刚，乃使侍御史与青州刺史杂考刚等。”[2]汉灵帝建宁年间，司隶校尉王寓“欲借宠公卿，以求荐举，百僚畏惮，莫不许诺，唯奂独拒之。寓怒，因此遂陷以党罪，禁锢归田里”[3]。可见，侍御史、司隶校尉和刺史已经成为专政者排斥异己的杀人工具，正如丞相王嘉所言：“司隶、部刺史察过悉劾，发扬阴私。”[4]相反，那些忠于职守的巡视官员，由于得不到皇权的支持，在履行职责过程当中，反而成为政治对手惩治的对象，被贬官、免为庶人的比比皆是，有的甚至奉献出了自己的生命。元帝时期司隶校尉诸葛丰、御史中丞陈咸，成帝时期司隶校尉王尊，哀帝时期司隶校尉孙宝皆因弹劾权贵而被免为庶人，益州刺史种暠因弹劾永昌太守得罪外戚梁冀下狱，司隶校尉虞诩因奏劾宦官张防而险遭杀害，并州刺史苏章因摧折权贵而被免，兖州刺史第五种因弹劾权贵单超而被免官流放。巡视制度的职能得不到有效发挥，影响到汉室政权的正常运转，最终导致王朝覆灭的下场，教训可谓深刻，正如张晋藩先生所说的那样，汉代政权运行中出现了“谓杀害不辜为威风，聚敛整辨为贤能，以理己安民为劣弱，以奉法循理为不化”的昏暗政治局面。[5]尚书令左雄描述道：“监司项背相望，与同疾疢，见非不举，闻恶不察，观政于亭传，责成于期月，言善不称德，论功不据实，虚诞者获誉，拘检者离毁。”[6]对巡视监察制度的倚重，本是加强皇权的一个体现，但巡视监察制度又受到专制皇权加强的根本制约，原本完整、垂直的权力体系生出旁枝，割裂了原有体系的完整性，造成职能、责权的逆转，使得制衡外朝官擅权的预期，反倒造成了内朝官专权的现实。具体来说，在成帝之时，三公的权力被架空，东汉时仍置三公，但如同备员，而皇帝愈是重视尚书令，将监察权交给御史中丞，御史中丞位列“三独坐”，御史台从中央行政机构中分离出来，外朝权力的过分削弱，使之无法制衡包括监察机关在内的内朝势力的膨胀，看似加强皇权的举措反而隐藏着“萧墙之祸”，内朝官的专权为东汉末期的宦官擅权开了先例，这是汉朝制度设计的致命之伤。(https://www.daowen.com)

可以看出，至高无上的皇权是汉代巡视制度存在和运行的基础，离开强大的皇权支持，巡视制度则徒有虚名，只剩下一副空壳。外戚宦官竞相擅权，终于引发了农民起义，加速了东汉王朝的灭亡。