御史监郡之制

除了亲自巡视各地加强监督以外，秦始皇还把全国分成三十六个郡，每个郡的主要官吏是守、尉和监。《史记》记载：“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”[29]《汉书》记载：“监御史，秦官，掌监郡。”[30]《通典》也记载：“秦置监察御史。”[31]这里的郡守为一郡之长，是“一把手”；郡尉管军务；监即监郡御史，负责行使巡视监察职权，在隶属关系上，是由中央委派代表朝廷巡视监察地方的使者，是专门行使巡视监察权的巡视官员，在中央由御史大夫统领，监郡御史最主要的职权是巡视监察，其巡视对象主要是郡级官吏，一般不巡视县一级的官吏。还有一种御史称为监军御史，是朝廷派遣到军队代表皇帝巡视监察军队官员的巡视官员。监军御史在战国时期就已存在，在秦代并不常置。关于监军御史的记载，《商君书》有这样的论述：“将军为木台，与国正监，与王御史参望之。其先入者，举为最启；其后入者，举为最殿。”[32]这里的“王御史”就是朝廷派到军队行使巡视监察权的官员。

秦代的巡视制度，除了秦始皇巡行天下行使巡视监察权和御史监郡两种主要巡视形式以外，还存在一些其他的巡视形式和方法。例如朝廷经常派遣一些使者出巡地方，代表朝廷行使巡视监察权，这些使者一般由御史、光禄大夫、博士等官员担任，他们由朝廷随机委派，往返于朝廷和地方之间，具有临时因事差遣的性质。除了巡视监察之外，他们还负责核查地方狱讼及公文的真实，具有讨捕奸猾、治理大狱、鞠谳疑案的司法职权，如《史记》记载：“卢生等吾尊赐之甚厚，今乃诽谤我，以重吾不德也。诸生在咸阳者，吾使人廉问，或为妖言以乱黔首。于是使御史悉案问诸生，诸生传相告引，乃自除犯禁者四百六十余人，皆坑之咸阳，使天下知之，以惩后。”[33]又如《史记》记载：“三十六年，荧惑守心。有坠星下东郡，至地为石，黔首或刻其石曰‘始皇帝死而地分’。始皇闻之，遣御史逐问，莫服，尽取石旁居人诛之，因燔销其石。”[34]这两则材料表明，御史随时接受皇帝委派，下到地方履行特殊的政治任务，差遣御史不仅纠举官吏不法行为，而且还掌管司法等其他事务，权力很大，差遣御史在完成某一项任务时兼负巡视监察职责，完成特殊任务后即回朝廷复命。

在郡一级机构，郡守是一郡的最高长官，负责辖区内一切事务，郡守通常以亲自巡行属县和派遣官吏巡视的方式，完成对属县主要官吏的巡视监察，对那些不服从、不履行国家法律法令的官员进行严厉处罚，对治安、行政不好的县要追究县令、县丞的责任。县级机构巡视制度基本和郡的情形一样，也是由县令亲自巡行和派遣廷掾来完成对属吏的巡视监察。