一、诸权混淆

在汉代的巡视实践当中，巡视官员除了监察职责以外，往往还肩负司法、治安和军事等职权，各种职权纵横交错并不断扩大，使巡视官员逐渐向行政长官转化，由监察者逐渐转化为地方行政首长，这种转化削弱了巡视监察职能的发挥，并最终使巡视职能完全沦为行政权的附属，或者说监察权并不能完全独立行使，往往受到行政权的制约。据《通典》记载，文帝十三年，“以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史”[23]，这不仅意味着地方政权必须接受御史府与丞相府的双重监察，也表明监御史已处于丞相史的监督之下，受到行政系统的制约。东汉献帝诏司直比司隶校尉，坐次同席而在上。可见，两汉之世，专门监察与行政监察未能彻底分离，在加强监察力量的同时，也反映了中央集权统治下的监察组织不可能真正摆脱行政制约这个先天不足。在另一方面，以刺史制度的发展演变为典型，刺史在行使监察权的同时，中央要求以“六条问事”，否则被视为超越职权，将会受到惩罚，到了西汉后期，凭借皇权的庇护，刺史逐渐变相地获取地方行政的实权，干预地方行政已是常事，至王莽篡政，改刺史为州牧，职权进一步扩大，并借机掌握领兵权，到东汉末年，州牧已经完全脱离了监察官员的角色，演变成为独霸一方的割据势力。安、顺、桓、灵四世，刺史屡次领兵参与军事行动，扩展军事实力，无论在职权还是组织上，均大大超过监察官的职能，成为事实上的地方行政长官。这在根本上体现了巡视监察权的不足，巡视监察权的行使需要向行政权靠拢，然而一旦向行政权靠拢，巡视监察制度就发生了蜕化、变质。同时巡视官员摆脱不了最高行政长官的干预，在政治腐败之时，甚至成为行政长官的专权工具。

纵观两汉，中央集权不断削弱，皇帝为了加强中央集权，巡视官员从一开始的监察官员不断被赋予新的职能，尽管巡视机构相对独立，自成体系，但汉代巡视监察官员的职责与其他官员的分工并不明确，除了监察权外，巡视官员还拥有行政权、司法权、考试权、考核权、领兵权等其他职权，这些权力混杂在一起，致使巡视监察机构、巡视官员及其职权尚未完全独立，只能是相对独立，客观上削弱了监察职能的发挥。汉代巡视监察职能在不同机构、不同官员的政治生活中都能得以体现，而这些机构、官员往往还同时具有其他职能，他们在行使巡视监督职能的同时，还带有其他行政职能的色彩，因此巡视任务的承担者往往具有多个政治角色，致使巡视监察权与这些承担者的其他职责相交叉，互相影响，你中有我，我中有你，作为真正意义上的巡视监察无法真正独立发挥作用，巡视效果大打折扣。

监察权是皇权的延伸，是皇帝控制官僚系统的工具，因此皇帝总是选派自己的心腹之人担任巡视官员，去监督整个官僚系统，而这些巡视官员依附于皇帝，行使巡视监督权时往往受皇帝意志的制约，体现皇帝的要求，无法真正独立自主地行使巡视监察权，巡视监察与行政、司法、经济等职能分化并不是非常明显，而是仍然十分固执地黏结在一起。这既是汉代巡视制度的特点，也是非常危险的弊端。巡视监察权不断受到行政、司法、军事等权力的侵蚀，致使巡视机构无法独立行使职权，导致两汉巡视官员地位不断提高，职权不断扩大，发展演变为独霸一方的割据势力，最终实现了巡视官员向行政官员的转化，导致东汉灭亡。究其原因，这和中央集权不断遭到削弱密不可分。由于外戚宦官玩权弄法，造成中央腐败，对地方控制力减弱，中央只有放权给巡视官员以加强对地方的控制，殊不知巡视官员获得更大职权后一样不易控制，赋权过重最终造成了东汉灭亡。尽管如此，汉代巡视制度仍然开创了中国巡视制度之先河，为后世所效仿。(https://www.daowen.com)

可见，汉代巡视官员不仅拥有巡视监察权，同时还拥有行政、司法及军事大权，而且在行使巡视监察权时还受到皇权、司法、行政等权力的制约，各种权力互相黏结，客观上削弱了巡视职能的发挥，但不可否认的是，巡视监察作为一种独立的监察权力，与行政权力的划分是不可避免的事情，后世各个时期监察机构监察官员的职责越来越独立于行政机构。